Теоретические и практические проблемы реализации запроса предложений

Трефилова Татьяна Николаевна,
кандидат психологических
наук, проректор по научной и
инновационной деятельности ФГБОУ
«Институт развития дополнительного
профессионального образования»,
профессор кафедры
государственных и корпоративных
закупок ФГБОУ ИРДПО

Теоретические и практические проблемы реализации запроса предложений

·Законом № 44-ФЗ вводится новый способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя) – запрос предложений.

·Под запросом предложений понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором информация о потребностях в товаре, работе или услуге для нужд заказчика сообщается неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений и победителем запроса предложений признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика в товаре, работе или услуге.

·В законе № 44-ФЗ определены несколько случаев, когда заказчик вправе осуществлять закупку путем запроса предложений. Часть этих случаев в законе о размещении заказов относится к случаям размещения заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика):

1) заключение договора энергоснабжения или договора купли-продажи электрической энергии с гарантирующим поставщиком электрической энергии (пункт 2.1. части 2 статьи 55 закона № 94-ФЗ)[1];

2) заключение контракта на поставки спортивного инвентаря и оборудования, спортивной экипировки, необходимых для подготовки спортивных сборных команд Российской Федерации по олимпийским и паралимпийским видам спорта, а также для участия спортивных сборных команд Российской Федерации в Олимпийских играх и Паралимпийских играх (пункт 31 части 2 статьи 55 закона № 94-ФЗ)[2];

3) заключение контракта на оказание преподавательских услуг физическими лицами (пункт 22 части 2 статьи 55 Закона № 94-ФЗ).

К случаям, когда заказчик вправе осуществлять закупку путем запроса предложений, также относятся:

4) заключение федеральным органом исполнительной власти в соответствии с установленными правительством Российской Федерации правилами контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации;

В развитие пункта 3 части 2 статьи 83 закона № 44-ФЗ принято постановление правительства РФ от 11 ноября 2013 г. № 1011 «Об утверждении правил заключения федеральным органом исполнительной власти контракта с иностранной организацией на лечение гражданина Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации».

5) заключение контракта на оказание услуг экскурсовода (гида) физическими лицами;

6) осуществление закупок дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, торговыми представительствами Российской Федерации, официальными представительствами Российской Федерации при международных организациях и иными заказчиками, осуществляющими свою деятельность за пределами территории Российской Федерации, для обеспечения такой деятельности в случае, если начальная (максимальная) цена контракта не превышает пятнадцать миллионов рублей[3];

7) осуществление закупки товара, работы или услуги, являющихся предметом контракта, расторжение которого осуществлено заказчиком на основании части 9 статьи 95[4] настоящего федерального закона.

8) осуществление закупок лекарственных препаратов, которые необходимы для назначения пациенту при наличии медицинских показаний (в связи с индивидуальной непереносимостью других препаратов, по жизненным показаниям) по решению врачебной комиссии, которое фиксируется в медицинских документах пациента и журнале врачебной комиссии.

9) признание повторного конкурса, электронного аукциона не состоявшимися в соответствии с частью 4 статьи 55[5] и частью 4 статьи 71[6] закона № 44-ФЗ. (см. также комментарий к статье 71);

10) осуществление закупок изделий народных художественных промыслов, образцы  которых зарегистрированы в порядке, установленном уполномоченным правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

·Представляется сомнительным, что в запросе предложений будут вообще принимать участие такие физические лица, как преподаватели и гиды, так как на момент заключения контракта им будет необходимо предоставлять обеспечения исполнения контракта.

·Законом № 44-ФЗ установлен состав и сроки размещения извещения о проведении запроса предложений, документации о проведении запроса предложений в ЕИС.

В состав документации о проведении запроса предложений включаются в том числе критерии оценки заявок на участие в запросе предложений, величины значимости этих критериев (пункт 7 части 6 статьи 83). В то же время часть 2 статьи 32 разрешает заказчику не применять предусмотренные частью 1 статьи 32 критерии, их величины значимости.

·Закон № 44-ФЗ наделяет заказчика правом направления приглашения принять участие в запросе предложений лицам, способным осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок. Но в случае, если заказчик решит воспользоваться этим правом, у него возникает обязанность направить приглашения принять участие в запросе предложений лицам, с которыми в течение восемнадцати месяцев, предшествующих проведению запроса предложений, заказчиком заключались контракты в отношении тех же объектов закупок, при условии, что указанные контракты не были расторгнуты в связи с нарушением поставщиками (подрядчиками, исполнителями) условий указанных контрактов.

Если же заказчик не направляет приглашения принять участие в запросе предложений лицам, способным осуществить поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг, являющихся объектами закупок, он не обязан приглашать и лиц, с которыми в течение восемнадцати месяцев, предшествующих проведению запроса предложений, заказчиком заключались контракты.

В случае, если запрос предложений проводится в результате принятия заказчиком решения об одностороннем отказе от исполнения контракта (пункт 6 части 2 статьи 83), приглашения необходимо направить в обязательном порядке только лицам, которые являлись участниками закупок на право заключения контракта, расторжение которого и было осуществлено, заявки которых не были отклонены в связи с несоответствием таких заявок требованиям закона № 44-ФЗ.

Законом № 44-ФЗ установлен срок направления приглашений принять участие в запросе предложений: не позднее чем за пять рабочих дней до даты проведения запроса предложений только для случая, когда такие приглашения направляются лицам, которые являлись участниками закупок на право заключения контракта, расторжение которого и было осуществлено, заявки которых не были отклонены в связи с несоответствием таких заявок требованиям закона № 44-ФЗ. При этом извещение о проведении запроса предложений размещается заказчиком в ЕИС не позднее чем за пять дней до даты проведения такого запроса. Таким образом, для того, чтобы срок направления приглашений и срок размещения извещения заканчивались в одну и ту же дату, заказчик должен на один или в ряде случаев на два дня раньше направлять приглашения принять участие в запросе предложений, чем размещать извещение в ЕИС. Либо в случае, если заказчик  направляет приглашения и размещает извещение в ЕИС в один и тот же день, срок на подачу заявок на участие в запросе предложений в извещении о проведении запроса предложений должен быть увеличен заказчиком с учетом разницы в календарных и рабочих днях.

Сроки направления приглашений в иных случаях законом не установлены.

·Запрос предложений является единственным конкурентным способом определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в законе № 44-ФЗ, который заказчик не вправе отменить после размещения в ЕИС извещения о проведении запроса предложений (часть 5 статьи 83). Также заказчик не вправе вносить изменения в извещение о проведении запроса предложений, документацию о проведении запроса предложений. В законе о размещении заказов таким «неотменяемым и неизменяемым» способом размещения заказов является запрос котировок.

·Вскрытие конвертов с заявками на участие в запросе предложений и (или) открытие доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе предложений осуществляется комиссией по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений публично два раза:

 - первый раз – заявки на участие в запросе предложений;

 - второй раз – окончательные предложения.

Заказчик в обоих случаях обеспечивает осуществление аудиозаписи. Любой участник запроса предложений, присутствующий при вскрытии конвертов с заявками на участие в запросе предложений, конвертов с окончательными предложениями и (или) открытии доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе предложений, окончательным предложениям, вправе осуществлять аудио- и видеозапись вскрытия этих конвертов и открытия указанного доступа.

При вскрытии конвертов с заявками на участие в запросе предложений и (или) открытии доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе предложений заказчик обязан предоставить всем участникам запроса предложений, подавшим заявки, возможность присутствовать при вскрытии конвертов с их заявками и (или) открытии доступа к поданным в форме электронных документов заявкам и оглашении заявки, содержащей лучшие условия исполнения контракта. При этом, в отличие от проведения конкурса, запроса котировок, заказчик не признается исполнившим эту обязанность, если участникам предоставлена возможность получать в режиме реального времени полную информацию о вскрытии конвертов с заявками и (или) об открытии указанного доступа (конкурс – часть 2 статьи 52; запрос котировок – часть 2 статьи 78).

Законом № 44-ФЗ не установлено, что рассмотрение и оценка заявок проводится публично, т.е. комиссия по осуществлению закупок[7] после проведения процедуры вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе предложений и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе предложений удаляется для проведения рассмотрения и оценки заявок и возвращается в зал, где проходила процедура вскрытия, для оглашения лучших условий исполнения контракта в присутствии участников запроса предложений.

·Запрос предложений признается несостоявшимся в следующих случаях:

- если до момента вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе предложений и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе предложений не подано ни одной такой заявки;

- если до момента вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе предложений и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе предложений подана только одна заявка на участие в запросе предложений.

В случае если запрос предложений признается несостоявшимся в связи с тем, что до момента вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе предложений и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе предложений не подано ни одной такой заявки, заказчик вносит изменения в план-график (при необходимости также в план закупок) и снова осуществляет закупку. То есть в случае, если на запрос предложений по какой-либо причине не подается ни одна заявка, заказчик будет проводить запрос предложений до тех пор, пока на такой запрос предложений не будет подана хотя бы одна заявка.

В случае если запрос предложений признается несостоявшимся в связи с тем, что до момента вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе предложений и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе предложений подана только одна такая заявка, которая признана соответствующей требованиям закона № 44-ФЗ и удовлетворяет потребности заказчика в товарах, работах, услугах в соответствии с извещением о проведении запроса предложений, заказчик вправе осуществить закупку у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в соответствии с пунктом 25 части 1 статьи 93 закона № 44-ФЗ. Контракт заключается после согласования при осуществлении закупок для обеспечения федеральных нужд, нужд субъекта Российской Федерации, муниципальных нужд соответственно с федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок, или контрольным органом в сфере государственного оборонного заказа, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органом местного самоуправления муниципального района или органом местного самоуправления городского округа, уполномоченными на осуществление контроля в сфере закупок.

·Закон № 44-ФЗ не содержит положений о признании запроса предложений несостоявшимся в следующих случаях:

- при отстранении от запроса предложений комиссией по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений всех участников запросов предложений, подавших заявки, не соответствующие требованиям, установленным документацией о проведении запроса предложений;

- при признании комиссией по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений только одной заявки соответствующей всем требованиям, установленным документацией о проведении запроса предложений;

- при уклонении победителя запроса предложений и участника запроса предложений, окончательному предложению которого присвоен второй номер от заключения контракта.

·Сроки заключения контракта по результатам проведения запроса предложений аналогичны таким срокам при заключении контракта по результатам запроса котировок: контракт может быть заключен не ранее чем через семь дней с даты размещения в единой информационной системе итогового протокола, предусмотренного частью 16 настоящей статьи, и не позднее чем через двадцать дней с даты подписания указанного протокола.

Рассмотрим этапы проведения запроса предложений, не урегулированные законом № 44-ФЗ  действия заказчика, комиссии, участника закупки.

№ п/п	Неурегулированные (или некорректно урегулированные) действия заказчика, комиссии, участника закупки
I.	Этап разработки извещения и документации о проведении запроса предложений
1.1	В извещение о проведении запроса предложений включаются требования о размере и порядке внесения денежных средств в качестве обеспечения заявок на участие в закупке, а также условия банковской гарантии (если такой способ обеспечения заявок применим в соответствии с настоящим федеральным законом), несмотря на то, что требование по обеспечению заявки устанавливаются только при проведении конкурса или аукциона (статья 44)
1.2.	В извещение о проведении запроса предложений не включается требование о размере обеспечения исполнения контракта, порядке предоставления такого обеспечения, требование к такому обеспечению, а также информация о банковском сопровождении контракта в соответствии со статьей 35 настоящего федерального закона, несмотря на то, что, в соответствии со статьей 96, заказчиком в извещении об осуществлении закупки должно быть установлено требование обеспечения исполнения контракта, за исключением ряда случаев, относящихся к случаям осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).
1.3.	Не регламентировано, что срок окончания подачи заявок и дата проведения запроса предложений являются одним и тем же днем. Таким образом, заказчик может определить разные сроки окончания подачи заявок на участие в запросе предложений и вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе предложений и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе предложений. Если разные заказчики устанавливают разные сроки, нарушается принцип единства контрактной системы.
1.4.	В извещение о проведении запроса предложений включаются требования, предъявляемые к участникам запроса предложений, и исчерпывающий перечень документов, которые должны быть представлены участниками запроса предложений в соответствии со статьей 31 настоящего федерального закона, а не в соответствии с пунктами 1 и 2 части 1 статьи 31, как при проведении конкурса, аукциона. Получается, что вместо декларации о соответствии требованиям, установленным в пунктах 3-8 части 1 статьи 31, участнику будет необходимо представлять документы, подтверждающие их соответствие указанным пунктам.
II.	Этап подготовки заявки
2.1.	Отсутствует  указание на возможность направления участником закупки запросов о даче разъяснений положений документации о проведении запроса предложений.
2.2.	Отсутствуют требования к составу заявки на участие в запросе предложений. Состав заявки на участие в запросе предложений заказчик определяет самостоятельно в документации о проведении запроса предложений, наряду с формой заявки на участие в запросе предложений. Если разные заказчики устанавливают разные требования к составу заявки, нарушается принцип единства контрактной системы.
2.3.	Отсутствует требование о подаче заявки в запечатанном конверте. Косвенная ссылка на то, что заявки подаются в запечатанных конвертах, содержится в пункте 4 части 4 статьи 83: «место, дата и время вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе предложений», но наличие косвенной ссылки не исключает возможности подачи заявки на участие в запросе предложений, окончательных предложений не в конвертах или в незапечатанных конвертах участниками закупки.
2.4.	Отсутствует требование о прошивании листов заявки.
III.	Этап подачи заявки
3.1.	Не регламентирована выдачи расписки о получении заявки.
IV.	Этап вскрытия конвертов с заявками на участие в запросе предложений и (или) открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в запросе предложений[8]
4.1.	Несмотря на то, что в документации о проведении запроса предложений указывается только порядок и срок отзыва заявок на участие в запросе предложений и не указывается возможность изменения таких заявок, при вскрытии конвертов заказчик обязан публично объявить присутствующим участникам запроса предложений при вскрытии этих конвертов и открытии указанного доступа о возможности подачи заявок, изменения или отзыва поданных заявок. Не ясно, что должен делать заказчик в случае подачи участником закупки изменения заявки на участие в запросе предложений.
4.2.	Обращение к участникам о возможности подачи заявок, изменения или отзыва поданных заявок осуществляет заказчик, в то время как на публичной процедуре вскрытия открытого конкурса, запроса котировок, подобное обращение осуществляет комиссия по осуществлению закупок.
4.3.	Не регламентирован состав информации, оглашаемой при проведении вскрытия конвертов.
4.4.	В случае если по окончании срока подачи заявок на участие в запросе предложений не подано ни одной заявки, запрос предложений признается несостоявшимся, но при это не указано, что оформляется какой-либо протокол, в который вносится соответствующая информация
4.5.	В случае если после окончания срока подачи заявок на участие в запросе предложений подана только одна заявка, запрос предложений признается несостоявшимся, но при этом не указано, что соответствующая информация вносится в протокол проведения запроса предложений. Не регламентированы сроки размещения в ЕИС такого протокола.
V.	Этап рассмотрения и оценки  заявок
5.1.	Полностью отсутствует описание случая, когда на этапе рассмотрения комиссия принимает решение, что единственная поданная заявка или все поданные заявки не соответствуют требованиям, установленным документаций о проведении запроса предложений. Не урегулированы сроки размещения протокола проведения запроса предложений в ЕИС.
5.2.	Полностью отсутствует описание случая, когда на этапе рассмотрения комиссия принимает решение о соответствии требованиям документации  о проведении запроса предложений только одной заявки. В частях 11 и 12 статьи 83 упоминается единственная заявка, но это – заявка, единственно поданная по окончании срока подачи заявок, а не единственно соответствующая требованиям документации о проведении запроса предложений.
5.3.	Не ясно, как на практике заказчиками должно реализовываться положение части 11 статьи 83: «Все заявки участников запроса предложений оцениваются на основании критериев, указанных в документации о проведении запроса предложений, фиксируются в виде таблицы и прилагаются к протоколу проведения запроса предложений». Должна ли комиссия по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений перепечатать все содержание заявок в таблицу, являющуюся приложением к протоколу проведения запроса предложений, или в таблицу заносятся результаты оценки таких заявок, или в таблицу заносятся только наименования участников, подавших такие заявки.
VI.	Этап оглашения лучших условий исполнения контракта
6.1.	Законом № 44-ФЗ предполагается, что оглашение лучших условий исполнения контракта происходит в присутствии участников запроса предложений, но в законе № 44-ФЗ полностью отсутствует описание случая, когда на оглашении лучших условий исполнения контракта не присутствует ни один из участников запроса предложений, в том числе и подавший единственную заявку. В связи с этим остаются неурегулированными вопросы: может ли заказчик в случае подачи нескольких заявок на участие в запросе предложений, признанных соответствующими требованиям документации о проведении запроса предложений, признать участника, подавшего заявку, содержащую лучшие условия исполнения контракта, победителем запроса предложений (и какой протокол оформляется в этом случае, в какие сроки размещается в ЕИС) или заказчик должен ждать рабочий день, т.к. участники могут ознакомиться с выпиской из протокола проведения запроса предложений, размещенной в ЕИС, и подать окончательные предложения. Или в данном случае запрос предложений признается несостоявшимся.
6.2.	Законом № 44-ФЗ не урегулирован случай: если все присутствующие участники запроса предложений отказались направить окончательные предложения, имеет ли право заказчик признать участника, подавшего заявку, содержащую лучшие условия исполнения контракта, победителем запроса предложений (и какой протокол оформляется в этом случае, в какие сроки размещается в ЕИС), или в этом случае запрос предложений признается несостоявшимся.
6.3.	Не урегулирован случай, когда лучшие условия исполнения контракта содержатся в нескольких заявках на участие в запросе предложений.
VII.	Этап подачи окончательных предложений
7.1.	Отсутствуют требования к составу окончательного предложения. Не ясно, может ли заказчик вообще устанавливать требования к такому составу.
7.2.	Законом № 44-ФЗ не урегулирован вопрос о возможности подачи окончательного предложения, содержащего условия исполнения контракта, которые хуже, чем оглашенные на предыдущем этапе, в том числе и для участника, подавшего единственную заявку после окончания срока подачи заявок.
7.3.	Не урегулирован вопрос, могут ли участники запроса предложений, отказавшиеся направить окончательные предложения, отказ которых зафиксирован в протоколе проведения запроса предложений, передумать и в течение рабочего дня, следующего за датой проведения запроса предложений, направить окончательные предложения, и должна ли комиссия по осуществлению закупок рассматривать такие окончательные предложения.
7.4.	Полностью отсутствует описание случая, когда на оглашении лучших условий исполнения контракта участники запроса предложений не отказались направить окончательные предложения, но по факту все-таки их не направили. Не ясно, может ли в этом случае заказчик признать участника, подавшего заявку, содержащую лучшие условия исполнения контракта, оглашенные на предыдущем этапе, победителем запроса предложений, или в данном случае запрос предложений признается несостоявшимся.
7.5.	Полностью отсутствует описание случая, когда подано единственное окончательное предложение. Не ясно, может ли заказчик признать участника, подавшего единственное окончательное предложение, победителем запроса предложений и заключить с ним контракт, или запрос предложений признается несостоявшимся. Не ясно, имеет ли право такой участник отказаться от заключения контракта.
7.6.	Не урегулирован вопрос о рассмотрении комиссией по осуществлению закупок окончательных предложений на предмет их соответствия требованиям документации о проведении запроса предложений.
7.7.	Полностью отсутствует описание случая, когда поданные окончательные предложения не соответствуют требованиям документации о проведении запроса предложений. Не ясно, имеет ли право заказчик признать участника, подавшего заявку, содержащую лучшие условия исполнения контракта, оглашенные на предыдущем этапе, победителем запроса предложений, или в этом случае запрос предложений признается несостоявшимся.
7.8.	Полностью отсутствует описание случая, когда из всех поданных окончательных предложений только одно соответствует требованиям документации о проведении запроса предложений. Не ясно, может ли в этом случае заказчик признать участника, подавшего такое окончательное предложение, победителем запроса предложений, или в данном случае запрос предложений признается несостоявшимся.
7.9.	В соответствии с частью 16 статьи 83, выигравшим окончательным предложением является окончательное предложение, которое в соответствии с критериями, указанными в извещении о проведении запроса предложений, наилучшим образом удовлетворяет потребности заказчика в товарах, работах, услугах. При этом необходимо отметить, что в извещении о проведении запроса предложений не указываются критерии, они указываются в документации о проведении запроса предложений (пункт 7 части 6).
VIII.	Этап заключения контракта
8.1.	Не регламентированы сроки подписания итогового протокола.
8.2.	Не регламентировано, в каком количестве экземпляров составляется итоговый протокол.
8.3.	Не регламентировано, что один экземпляр итогового протокола направляется победителю запроса предложений.
8.4.	Не регламентированы сроки направления победителю или участнику запроса предложений, подавшему единственную заявку, проекта контракта.
8.5.	Не урегулированы действия заказчика в случае, когда при уклонении победителя участник запроса предложений, окончательному предложению которого присвоен второй номер, согласился заключить контракт, но в итоге передумал и не направил заказчику подписанный проект контракта и обеспечение исполнения контракта.
8.6.	Закон № 44-ФЗ не содержит нормы, согласно которой запрос предложений признается несостоявшимся при уклонении победителя запроса предложений и участника запроса предложений, окончательному предложению которого присвоен второй номер, от заключения контракта.
IX.	Хранение документов
9.1.	В законе № 44-ФЗ не установлены сроки хранения документов о проведении запроса предложений: документации, заявок, протокола и др. Кроме того, сроки хранения данных документов не установлены и в приказе Министерства культуры РФ от 25 августа 2010 г. N 558 "Об утверждении Перечня типовых управленческих архивных документов, образующихся в процессе деятельности государственных органов, органов местного самоуправления и организаций, с указанием сроков хранения". Следовательно, заказчик самостоятельно определяет сроки хранения указанных документов.

 

 

 

---