Новые правила принятия обязательств.
Основной акцент в
новом Законе «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
обеспечения государственных и муниципальных нужд» сделан на ответственность за
результативность и эффективность осуществления закупок.
При этом, важнейшим
фактором эффективного использования средств при размещении заказов является
заключение и исполнение контракта с поставщиками и подрядчиками.
Что надо перенести в
свою деятельность из прежнего опыта и что изменится при переходе на контрактную
систему для заказчиков разъясняет кандидат экономических наук, заведующий
кафедрой государственного и муниципального управления ФГБОУ ДПО
«Государственная академия промышленного менеджмента имени Н. П. Пастухова»
Елена Пластинина.
Понятие заказчика.
Обратим внимание, что изначально, при становлении системы
закупок продукции для федеральных государственных нужд, государственным
заказчиком являлись бюджетополучатели, которые «попали» в перечень,
утверждённый Правительством Российской Федерации. При этом не определялись
какие-либо критерии заказчика: правовой статус организации, функциональное
назначение, отражённое в учредительных документах, наличие в реестре
бюджетополучателей, и пр. Ещё одной вариацией трактовки понятия «заказчик»
становится определение заказчика только как федерального органа исполнительной
власти, что не могло не противоречить нормам как гражданского, так и бюджетного
законодательства.
В соответствии с законом о контрактной системе
разграничен статус заказчика.
Государственный заказчик – государственный орган (в том числе орган
государственной власти), орган управления государственным внебюджетным фондом
либо государственное казённое учреждение, действующие от имени Российской
Федерации или субъекта Российской Федерации, уполномоченные принимать бюджетные
обязательства в соответствии с бюджетным законодательством Российской Федерации
от имени Российской Федерации или субъекта Российской Федерации и
осуществляющие закупки. Муниципальный заказчик – муниципальный орган или
муниципальное казённое учреждение, действующие от имени муниципального
образования, уполномоченные принимать бюджетные обязательства в соответствии с
бюджетным законодательством Российской Федерации от имени муниципального
образования и осуществляющие закупки. Заказчик – государственный или
муниципальный заказчик либо бюджетное учреждение, осуществляющие закупки.
При этом, сфера применения закона о контрактной системе
существенно шире, чем у ныне действующего Закона №94-ФЗ.
При предоставлении средств из бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации автономным учреждениям, государственным, муниципальным
унитарным предприятиям на осуществление капитальных вложений в объекты
государственной, муниципальной собственности на них распространяются положения
закона о контрактной системе. При этом в отношении таких закупок применяются
положения в том числе регулирующие мониторинг закупок, аудит в сфере закупок и
контроль в сфере закупок.
Понятие
государственного и муниципального контракта.
Напомним, что согласно статье 525 ГК РФ поставка товаров для
государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе
государственного или муниципального контракта, а также заключаемых в
соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных
нужд.
Понятие контракта в новом законе не сильно изменилось. По
своей сути, данное соглашение является особой разновидностью
гражданско-правового договора, с учётом ряда особенностей.
Поэтому при заключении государственного или муниципального
контракта следует руководствоваться порядком, предусмотренном Гражданским
кодексом Российской Федерации и иными федеральными законами с учётом положений
Закона о контрактной системе.
Второй стороной заключаемого контракта являются организации,
отбор которых государственный или муниципальный заказчик осуществлял на
основании строго урегулированных процедур размещения заказа, участниками
которых они являлись.
Строго говоря, проект государственного или муниципального
контракта разрабатывается заказчиком ещё на стадии подготовки к проведению
закупочных процедур, поскольку является частью извещения документации о
закупке, которые играют роль оферты, акцептом которой является заявка участника
размещения заказа, поданная заказчику. Поэтому заключение государственного или
муниципального контракта на заданных первоначально условиях является для сторон
обязательным.
Напомним, что в соответствии с положениями Гражданского
кодекса РФ оферта – это предложение заключить договор, адресованное одному или
нескольким лицам, которое содержит все существенные условия договора. По общему
правилу, оферта безотзывна. Роль оферты в процедуре размещения заказов играет
извещение о проведении конкурса, аукциона, запроса котировок. В свою очередь
акцепт есть принятие предложения заключить договор. Акцепт должен быть полным и
безоговорочным. Роль акцепта играет заявка поданная участником размещения
заказа.
Существенные условия
контракта.
При описании предмета контракта, заказчик в некоторых
случаях пренебрегает ссылками на приложения и спецификации, предъявляющие
требования к ассортименту и количеству товара (объёму работ, услуг). При этом,
указанные условия, по общему правилу, являются статичными, изменение указанных
условий при исполнении контракта, по общему правилу, недопустимо. В некоторых
ситуациях бюджетные организации и вовсе не прописывают количественную сторону
предмета, надеясь, тем самым, обойти жёсткое ограничение закона, при этом,
забывая, что в силу статей 455, 766 Гражданского кодекса РФ указанное условие в
отношении поставки или подряда является существенным. И в случае отсутствия
договорённости о нём, договор считается не заключённым. Это означает, что ни
штрафные санкции ни какие-либо иные требовании, вытекающие из этого договора к
участнику размещения заказа не применяются.
При определении качественных характеристик предмета,
необходимо иметь ввиду, что на сегодняшний день в правоприменительной практике
существует более 10 способов определения качества продукции. Самые
распространённые среди них:
– определение качества по стандарту;
– по предварительному осмотру;
– по техническим условиям;
– по образцу
и многие другие.
Новый закон большое внимание уделяет описанию качества
предмета контракта. Ещё на этапе разработки технического задания заказчик
должен описать предмет закупки с использованием, если это возможно, при
составлении описания объекта закупки стандартных показателей, требований,
условных обозначений и терминологии, касающихся технических и качественных
характеристик объекта закупки, установленных в соответствии с техническими
регламентами, стандартами и иными требованиями, предусмотренными
законодательством Российской Федерации о техническом регулировании. Если
заказчиком при описании объекта закупки не используются такие стандартные
показатели, требования, условные обозначения и терминология, в документации о
закупке должно содержаться обоснование необходимости использования других
показателей, требований, обозначений и терминологии.
Например при закупке системных блоков компьютера, можно
использовать ссылки на стандарты. Например, указать в контракте, что всё
предлагаемое к поставке оборудование должно соответствовать требованиям ГОСТов
(см. таблицу).
|
ГОСТ Р МЭК 60950-2002 |
Безопасность оборудования информационных технологий |
|
ГОСТ 26329-84 |
Машины вычислительные и системы обработки данных. |
|
ГОСТ Р 51318.22-99 |
Совместимость технических средств электромагнитная. |
|
ГОСТ Р 51318.24-99 |
Совместимость технических средств электромагнитная. |
|
ГОСТ Р 51317.3.2-99 |
Совместимость технических средств электромагнитная. |
|
ГОСТ Р 51317.3.3-99 |
Совместимость технических средств электромагнитная. |
Гарантийный срок на всю поставленную продукцию должен
составлять не менее трёх лет.
Базис цены в условии о цене контракта должен быть чётко
сформулирован и направлен, в первую очередь, на то, чтобы исполнение контракта
не потребовало от заказчика никаких дополнительных расходов.
Ответственность
сторон.
Условия об ответственности сторон в контракте согласно
новому закону являются обязательными. При этом, как на заказчика, так и на
участника возлагается обязанность в случае нарушения обязательств по контракту
выплатить пеню или штраф. Пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения
обязательства, предусмотренного контрактом, начиная со дня, следующего после
дня истечения установленного контрактом срока исполнения обязательства, и
устанавливается контрактом в размере, для заказчика – одна трёхсотая
действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка
Российской Федерации от цены контракта, а для участника – не менее такой суммы.
Штрафы начисляются за ненадлежащее исполнение обязательств,
предусмотренных контрактом, за исключением просрочки исполнения. Размер штрафа
устанавливается контрактом в виде фиксированной суммы, определённой в порядке,
установленном Правительством РФ.
В соответствии с п. 1 ст. 330 ГК РФ неустойкой (штрафом,
пеней) признается определённая законом или договором денежная сумма, которую
должник обязан уплатить кредитору в случае неисполнения или ненадлежащего
исполнения обязательства, в частности в случае просрочки исполнения. При этом,
по требованию об уплате неустойки кредитор не обязан доказывать причинение ему
убытков.
Основанием для привлечения к ответственности может являться
нарушение сроков и порядка исполнения контракта, претензии по качеству товаров,
работ, услуг или их характеристикам.
Взыскание неустойки.
Как следует из Информационного письма Президиума ВАС РФ от
20.10.2010 №141 «О некоторых вопросах применения положений статьи 319
Гражданского кодекса Российской Федерации», стороны договора вправе установить,
что расчёты по договору, а также уплата неустойки и иных денежных сумм,
являющихся мерами ответственности за нарушение договора, осуществляются
посредством платёжных требований без предварительного акцепта плательщика.
Это означает, что заказчик при окончательном расчёте по
контракту вправе уменьшить сумму платежа на размер неустойки, образовавшейся к
моменту расчётов.
Аналогичной позиции придерживается ФАС России, подтверждая
это письмом от 23.05.2011 №ИА/19716 о разъяснении Федерального закона от
21.07.2005 №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ,
оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» в части порядка оплаты
по контрактам при неисполнении или ненадлежащем исполнении поставщиком
(исполнителем, подрядчиком) обязательств. ФАС РФ указывает, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения
обязательства, предусмотренного контрактом, заказчик производит оплату по
контракту за вычетом соответствующего размера неустойки (штрафа, пени). При
этом, оплата по контракту осуществляется на основании акта приёмки товара
(выполненных работ, оказанных услуг), в котором указываются: сумма, подлежащая
оплате в соответствии с условиями заключённого контракта; размер неустойки
(штрафа, пени), подлежащий взысканию; основания применения и порядок расчёта
неустойки (штрафа, пени); итоговая сумма, подлежащая оплате исполнителю по
контракту.
В случае если условиями контракта предусмотрена поэтапная
поставка товаров (выполнения работ, оказания услуг) и соответствующая поэтапная
оплата, то данная оплата должна производиться с учётом указанного выше порядка.
Данная позиция поддерживается и арбитражной практикой.
Так, ФАС Северо-Западного округа в Постановлении от
14.10.2011 по делу №А56-2111/2011 отметил, что в силу положений ст. 421 ГК РФ о
свободе договора стороны вправе установить в договоре условие уплаты неустойки
(штрафа, пени) в случае просрочки исполнения обязательств со стороны поставщика
путём удержания суммы неустойки из платежей, подлежащих оплате покупателем.
Похожая ситуация рассматривалась и ФАС Центрального округа.
В Постановлении по делу №А08-2304/2009-29 указано, что закрытое акционерное
общество «Фармкомплект» обратилось в Арбитражный суд Белгородской области с
иском к Департаменту здравоохранения и социальной защиты населения Белгородской
области о взыскании 603 506 руб. 26 коп. задолженности по государственному
контракту №108 ДЛО от 21.12.2007 г.
Заявитель счёл необоснованными выводы судов о правомерности
удержании ответчиком неустойки из сумм, подлежащих оплате поставщику.
В силу положений государственного контракта №108 ДЛО от
21.12.2007г. лекарственные средства заказчику должны были поставляться
ежемесячно в срок до 1 числа планируемого месяца, начиная с 1 января 2008 года
по июнь 2008 года в соответствии со спецификацией (разнарядкой), прилагаемой к
контракту.
Однако в нарушение вышеуказанных положений государственного
контракта №108 ДЛО от 21.12.2007г. истец своевременно лекарства не поставлял в
связи с сокращением поставок для него, о чём неоднократно начиная с 29.12.2007
г. уведомлял ответчика.
При этом, пунктами 6.3, 6.4 государственного контракта №108
ДЛО от 21.12.2007 г. предусмотрено, что в случае просрочки исполнения поставщиком
своих обязательств, заказчик вправе потребовать уплаты неустойки, которая будет
удерживаться из суммы, подлежащей оплате по контракту.
В этой связи ответчик производил оплату поставляемой
продукции за вычетом суммы неустойки, в соответствии с п. 6.4 контракта,
удерживая из средств, подлежащих оплате за поставленные лекарства неустойку в
размере 0,5% от стоимости недопоставленной продукции за каждый день просрочки.
Полагая, что задержки с поставкой лекарств являлись
непредвиденными обстоятельствами, которые являются основанием для освобождения
поставщика от ответственности за просрочку поставки лекарств, ЗАО
«Фармкомплект» обратился с иском о взыскании невыплаченных денежных средств по
договору.
Суд указал, что нарушение контрагентом истца обязательств по
поставке лекарств не является обстоятельством непреодолимой силы, поскольку
истец ещё до поставки первой партии лекарств знал о сокращении ему поставок
лекарств, каких-либо мер по внесению соответствующих изменений в условия
контракта им не предпринималось.
При этом, суд отклонил довод о том, что требование ответчика
о взыскании договорной неустойки должно было быть заявлено в судебном порядке,
поскольку действующее законодательство не содержит императивного запрета
устанавливать в договоре условия уплаты неустойки (штрафа, пени) путем её
удержания из суммы, подлежащей оплате заказчиком по договору, в случае
просрочки исполнения обязательств со стороны поставщика.
Ввиду чего действия ответчика по удержанию из средств,
подлежащих оплате за поставленные товары неустойки были признаны обоснованными.
Однако, в практике встречаются и прямо противоположные
решения.
Так, ФАС Волго-Вятского округа в Постановлении от 27 апреля
2010 г. по делу №А82-8771/2009 установил, что в подпункте 2.1.15 договора
подряда стороны предусмотрели возможность заказчика в одностороннем порядке
засчитывать неустойку за нарушение сроков сдачи работ в счёт погашения
обязательств по оплате стоимости выполненных работ.
Условие договора о возможности удержания причитающихся сумм
неустойки при окончательном расчете по договору фактически представляет собой
зачёт встречных требований, то есть способ прекращения обязательств,
определённый статьей 410 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Согласно статье 410 Гражданского кодекса Российской
Федерации обязательство прекращается полностью или частично зачётом встречного
однородного требования, срок которого наступил либо срок которого не указан или
определен моментом востребования.
Таким образом, необходимые для прекращения обязательств зачетом
требования должны отвечать определённым признакам: быть встречными (должник
вправе требовать с кредитора, и наоборот); однородными (обязательства, предметы
которых относятся к вещам одного и того же рода); реально существующими
(требования не должны быть досрочными).
Понятие однородности требования не исключает возможности
предъявления к зачёту требований, возникших из различных требований. Однако при
наличии в данном споре одинакового объекта требований (это деньги) такие
требования должны носить бесспорный характер.
Между тем ответчик не доказал наличие у истца бесспорного
встречного денежного обязательства (уплаты неустойки за нарушения срока
выполнения истцом работ в размере равном истребуемой сумме долга), поскольку
неустойка по своей правовой природе является способом обеспечения исполнения
обязательств, а размер неустойки может быть оспорен как по основанию
возникновения, так и по размеру, а при возникновении спора – уменьшен судом, в
том числе в порядке статьи 333 Гражданского кодекса Российской Федерации. В
процессе рассмотрения настоящего спора ответчик не заявлял встречный иск о
взыскании неустойки с истца, начисленной по причине нарушения срока выполнения
работ. Установление обстоятельств о правомерности взыскания неустойки не входит
в предмет доказывания по данному делу.
При таких обстоятельствах суд пришел выводу о том, что
обязательства ответчика по оплате выполненных работ нельзя считать
прекращёнными в соответствии со статьей 410 Гражданского кодекса Российской
Федерации и ответчик обязан уплатить спорную сумму долга. При этом суды
правильно указали на возможность обращения заказчика в арбитражный суд с иском
о взыскании неустойки за нарушение истцом сроков выполнения работ в общем
порядке. Данная позиция впоследствии была поддержана ВАС РФ в Определении от 25
октября 2010 г. №ВАС-11202/10.
Неустойка - доходы бюджета
Принимая во внимание положения ст. ст. 125, 126 Гражданского
кодекса, в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения исполнителем
обязательств, возникающих из государственных (муниципальных) контрактов,
кредиторами в таких обязательствах являются Российская Федерация, субъекты
Российской Федерации, муниципальные образования. Кредиторами в обязательствах,
возникающих из гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений, заключенных
по итогам размещения заказа, являются бюджетные учреждения.
При этом, согласно
положениям ст. 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства от
применения мер гражданско-правовой ответственности относятся к неналоговым
доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а платежи, являющиеся
источниками формирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской
Федерации, согласно нормам ст. 40 Бюджетного кодекса, зачисляются на счета
органов Федерального казначейства для их распределения этими органами в
соответствии с установленными нормативами между бюджетами бюджетной системы
Российской Федерации.
Таким образом, в целях оплаты денежного обязательства
государственного (муниципального) заказчика - получателя бюджетных средств по
государственному (муниципальному) контракту в случае неисполнения или
ненадлежащего исполнения исполнителем по указанному контракту своих
обязательств условиями государственного (муниципального) контракта может быть
предусмотрено на основании ст. 313 Гражданского кодекса, что исполнение
обязательства исполнителя по государственному (муниципальному) контракту по
перечислению неустойки (штрафа, пеней) в доход бюджетов бюджетной системы
Российской Федерации возложено на государственного (муниципального) заказчика.
При этом, начисление
по исполнению денежного обязательства по государственному (муниципальному)
контракту производится на основании акта о приемке товаров, работ, услуг,
содержащего сведения об исполнении обязательства исполнителем, о принятых
результатах исполнения контракта, включая сумму неустойки (пеней, штрафов).
Данная позиция изложена в письме Министерства финансов
Российской Федерации от 26 декабря 2011 г. N 02-11-00/5959, в котором в том
числе был указан механизм отражения операций по принятию, исполнению
обязательств, принимаемых по государственному (муниципальному) контракту, а
также операций по предъявлению требований по уплате неустоек (пеней, штрафов) и
исполнению указанных требований, который осуществляется в бюджетном учете
бухгалтерскими записями .
Условия, освобождающие от ответственности.
Согласно ч.3 ст.401 ГК РФ лицо, освобождается от
ответственности за неисполнение обязательства если докажет, что надлежащее
исполнение оказалось невозможным вследствие непреодолимой силы, то есть чрезвычайных
и непредотвратимых при данных условиях обстоятельств. К таким обстоятельствам
не относятся, в частности, нарушение обязанностей со стороны контрагентов
должника, отсутствие на рынке нужных для исполнения товаров, отсутствие у
должника необходимых денежных средств.
При этом, исполнитель, для которого надлежащее исполнение
обязательств оказалось невозможным вследствие возникновения обстоятельств
непреодолимой силы, обязана в установленные уведомить в письменной форме другую
сторону об их возникновении, виде и возможной продолжительности действия.
Данная норма Гражданского Кодекса является императивной, то
есть изменить или отменить ее действие соглашением сторон невозможно. При этом,
в силу принципа свободы договора в
проекте контракта могут быть предусмотрены и другие основания освобождения
от ответственности, например, запретительные действия властей в отношении
исполнения контракта.
Порядок разрешения
разногласий сторон.
В разделе «Разрешения
разногласий сторон» возможно предусмотреть третейскую оговорку, которая позволит сторонам, в случае
возникновения разногласий, обратиться за разрешением спора в третейский суд. Признанными
во всем мире преимуществами указанной процедуры являются конфиденциальность и
оперативность рассмотрения спора, минимизация экономических издержек.
Подводя итоги вышесказанному, следует отметить, что это
далеко не полный перечень обстоятельств, которые требуют пристального внимания
заказчика при разработке проекта контракта, в том числе и по новым правилам.
Кроме того, в рамках реализации нового закона предполагается создание
библиотеки типовых контрактов и типовых условий контрактов, которые будут
обязательны для заказчиков при закупке продукции определённых видов.
