Разбираем ситуацию: административная ответственность в сфере закупок за счет собственных средств в Республике Беларусь

Амельченя Ю.А., доцент кафедры гражданского и хозяйственного права Академии управления при президенте Республики Беларусь, кандидат юридических наук, доцент

Материал для читателей Аукционного Вестника любезно предоставлен еженедельным специализированным информационно-аналитическим журналом "Тендер".

Правовая ситуация: Организация, осуществляющая закупку за счет собственных средств, провела конкурентную процедуру закупок (запрос ценовых предложений). Как стало известно в ходе проверки, процедура была выбрана неверно, т.к. на основании содержания порядка осуществления закупок за счет собственных средств, действующего в организации, должна была быть проведена другая конкурентная процедура - конкурс.

Комментарий:

1) О субъектах закупок за счет собственных средств.

В соответствии с постановлением Совета министров Республики Беларусь от 15.03.2012 № 229 «О совершенствовании отношений в области закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств» (в ред. от 26.06.2013, далее – постановление № 229), субъекты – республиканские унитарные предприятия, государственные органы, государственные объединения, иные юридические лица, имущество которых находится в республиканской собственности, либо хозяйственные общества, в уставных фондах которых более 25% акций (долей) принадлежит Республике Беларусь или организациям, имущество которых находится в республиканской собственности, за исключением коммерческих организаций с иностранными инвестициями, осуществляют закупки, за исключением государственных закупок, товаров (работ, услуг) в соответствии с постановлением № 229, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь (подп. 1.1 п. 1 постановления № 229).

Тем самым действие постановления № 229 распространяется напрямую на субъектов, имущество которых, включая акции (доли) в уставных фондах, находится в собственности Республики Беларусь.

Что касается коммунальной собственности и юридических лиц, имущество которых принадлежит административно-территориальным единицам, то необходимо отметить, что постановлением № 229 местным советам депутатов рекомендовано определить с учетом положений постановления № 229 порядок осуществления закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств коммунальными унитарными предприятиями, государственными объединениями, иными юридическими лицами, имущество которых находится в коммунальной собственности, либо хозяйственными обществами, в уставных фондах которых более 25% акций (долей) принадлежит административно-территориальной единице и (или) организациям, имущество которых находится в коммунальной собственности (п. 5-1 постановления № 229).

Таким образом, для применения постановления № 229 коммунальными унитарными предприятиями, государственными объединениями, иными юридическими лицами, имущество которых находится в коммунальной собственности, либо хозяйственными обществами, в уставных фондах которых более 25% акций (долей) принадлежит административно-территориальной единице и (или) организациям, имущество которых находится в коммунальной собственности, необходимы соответствующие решения местных органов самоуправления.

2) О регламентации порядка осуществления закупок за счет собственных средств.

Правовое регулирование порядка осуществления закупок за счет собственных средств осуществляется:

·                постановлением № 229;

·                порядком осуществления закупок за счет собственных средств, который:

ü    разрабатывается указанными выше организациями;

ü    содержит виды применяемых в тех или иных случаях конкурентных процедур, а также условия их применения и проведения, требования к заключению и исполнению договоров на закупки, а также иные положения, связанные с осуществлением организацией закупок за счет собственных средств;

ü    должен соответствовать требованиям в подп. 2.2 – 2.13 постановления № 229;

ü    утверждается: руководителем организации в случае, если организацией являются республиканское унитарное предприятие, государственное объединение, государственный орган, иное юридическое лицо, имущество которого находится в республиканской собственности; советом директоров (наблюдательным советом), правлением (дирекцией) либо директором (генеральным директором) в случае, если постановление № 229 применяется хозяйственным обществом;

ü    размещается в открытом доступе в информационной системе «Тендеры» на сайте информационного республиканского унитарного предприятия «Национальный центр маркетинга и конъюнктуры цен» в течение 3 рабочих дней после его утверждения. Тем самым обеспечивается доступ к информации участников и потенциальных поставщиков, в том числе информации, связанной с особенностями исполнения договора на закупку, последствий его неисполнения или ненадлежащего исполнения, включая меры ответственности для сторон.

С точки зрения закона Республики Беларусь от 10.01.2000 № 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (в ред. от 02.07.2009) порядок осуществления закупок за счет собственных средств можно отнести к локальному нормативному правовому акту, т.е. нормативному правовому акту, действие которого ограничено рамками одной или нескольких организаций (ст. 1).

Таким образом, утверждаемый организациями, на которых распространяется действие постановления № 229, порядок осуществления закупок за счет собственных средств является локальным нормативным правовым актом, разрабатывается с учетом действия норм постановления № 229, а в остальном – с учетом норм гражданского законодательства и действия принципа диспозитивности (ст. 2, п. 2 ст. 391 Гражданского кодекса Республики Беларусь, далее – ГК). Если положения утвержденного порядка противоречат законодательству, то приоритет имеет законодательство.

В части выбора тех или иных процедур отметим следующее.

Императивный характер в постановлении № 229 имеют нормы о порядке и условиях проведения процедуры закупки из одного источника, которая проводится по определенным в постановлении № 229 основаниям, а именно, когда:

ü    возникла срочная необходимость в закупке, а применение конкурентных процедур закупок невозможно вследствие отсутствия необходимого времени для их проведения;

ü    организацией, осуществившей закупку у определенного поставщика (подрядчика, исполнителя), установлено, что дополнительная закупка в количестве (объеме), не превышающем количества (объема) первоначальной закупки, ввиду необходимости обеспечения совместимости с ранее закупленными товарами (работами, услугами) должна быть произведена у того же поставщика (подрядчика, исполнителя);

ü    конкурентная процедура закупки либо часть (лот) предмета процедуры закупки признана несостоявшейся, и повторное ее проведение является нецелесообразным (ч. 2 подп. 2.2 п. 2 постановления № 229).

При этом закупки с применением процедуры закупки из одного источника осуществляются у производителей или их сбытовых организаций (официальных торговых представителей), в том числе включенных в Регистр производителей товаров (работ, услуг) и их сбытовых организаций (официальных торговых представителей), за исключением случаев, когда такие закупки экономически нецелесообразны или невозможны.

Иные конкурентные процедуры закупок, где имеет место участие двух и более лиц, устанавливаются порядком осуществления закупок за счет собственных средств, там же определяются условия их применения и порядок проведения. Выбор процедуры закупок организацией, проводящей процедуру, осуществляется на основании порядка осуществления закупок за счет собственных средств, т.е. на основании локального нормативного правового акта.

3)             Об ответственности за нарушение требований к порядку осуществления закупок за счет собственных средств.

3.1) Следует отметить, что постановлением № 229 возложена персональная ответственность на руководителей государственных органов (государственных организаций), а также руководителей организаций за необеспечение выполнения требований законодательства о закупках за счет собственных средств, в том числе постановления № 229 (п. 3 постановления № 229).

3.2) С недавнего времени, а именно с 28.08.2013[1], законодательством установлена административная ответственность за нарушение требований к порядку осуществления закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств.

Так, в соответствии со ст. 11.77 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), нарушение установленных законодательством требований к порядку осуществления закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств юридических лиц, имущество которых находится в государственной собственности, хозяйственных обществ, акции (доли в уставных фондах) которых находятся в государственной собственности, влечет наложение штрафа в размере до пятидесяти базовых величин.

Исходя из буквального толкования ст. 11.77 КоАП, ответственность применяется при нарушении установленных законодательством требований к порядку осуществления закупок товаров (работ, услуг) за счет собственных средств.

Проблема понимания «установленных законодательством требований» состоит в том, что с позиции закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» законодательство – это система нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения, а нормативный правовой акт – это официальный документ установленной формы, принятый (изданный) в пределах компетенции уполномоченного государственного органа (должностного лица) или путем референдума с соблюдением установленной законодательством Республики Беларусь процедуры, содержащий общеобязательные правила поведения, рассчитанные на неопределенный круг лиц и неоднократное применение (ст. 1 закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»).

Порядок осуществления закупок за счет собственных средств по существу является локальным нормативным правовым актом, т.е. нормативным правовым актом, действие которого ограничено рамками одной или нескольких организаций, и с учетом определения понятия «законодательство» должен входить в систему последнего.

Иными словами, формулировка ст. 11.77 КоАП и нормы закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» ставят вопрос о соотношении понятий «законодательство», «нормативный правовой акт», «локальный нормативный правовой акт» для целей отнесения или неотнесения последнего к законодательству. Не ставя целью участие в научной дискуссии, согласимся с таким мнением:«Нормативный правовой и локальный нормативный правовой акты являются разнопорядковыми документами по отношению к законодательству. Соответственно локальные нормативные правовые акты не включаются в систему законодательства»[2].

С учетом изложенного, по нашему мнению, административная ответственность не может применяться за нарушение требований порядка осуществления закупок за счет собственных средств как локального нормативного правового акта. Соответственно, правонарушением по ст. 11.77 КоАП должно быть только нарушение требований постановления № 229, иных нормативных правовых актов, за исключением локальных нормативных правовых актов организаций, применяющих постановление № 229, включая порядок осуществления закупок за счет собственных средств. 

Аналогичного мнения придерживается и Н.В. Давыдко, указывая на то, что административная ответственность по ст. 11.77 КоАП применяется за нарушение постановления № 229[3].

Подобный подход логичен, поскольку если бы мы допустили обратное, то есть установление административной ответственности за нарушение требований порядка осуществления закупок за счет собственных средств, это бы означало, что нарушение локального нормативного правового акта как административное правонарушение обладает признаком общественной опасности[4], в то время как нарушены правила, действующие внутри самой организации, в отсутствие общественной опасности.

Таким образом, в рассматриваемой ситуации, если организация, осуществляющая закупку за счет собственных средств, провела конкурентную процедуру закупок (запрос ценовых предложений), в то время как должна была, согласно порядку осуществления закупок, выбрать и провести иную процедуру (конкурс), то прямого нарушения норм постановления № 229 в действиях организации не усматривается, поскольку не нарушены требования законодательства – в данном случае постановления № 229, и оснований для привлечения к ответственности по ст. 11.77 КоАП не имеется. Если бы, к примеру, организация провела процедуру закупки из одного источника и приобрела товар не у производителя или его сбытовой организации (официального торгового представителя) и не обосновала факт того, что закупка у указанных субъектов экономически нецелесообразна или невозможна, то в действиях организации усматривалось бы нарушение требований подп. 2.2 п. 2 постановления № 229, что повлекло бы обоснованное привлечение к административной ответственности по ст. 11.77 КоАП.