Конкурс с ограниченным участием: основания и порядок проведения
Андреева Любовь Васильевна,
профессор, доктор юридических
наук, профессор кафедры
предпринимательского права
Московского государственного
юридического университета
имени О.Е. Кутафина (МГЮА)
Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Далее – закон о контрактной системе) предусмотрел большее разнообразие видов конкурса, чем закон № 94-ФЗ. В соответствии с законом о контрактной системе, с 1 января 2014 года помимо открытых и закрытых конкурсов будут проводиться также конкурсы с ограниченным участием и двухэтапные конкурсы. Вместе с тем различные разновидности конкурсов имеют единую правовую природу, поэтому и к конкурсу с ограниченным участием, и к двухэтапному конкурсу применяются положения об открытом конкурсе, отражающие их особенности.
Более того, к участникам двухэтапного конкурса применяются положения о конкурсе с ограниченным участием, касающиеся предквалификационного отбора участников, с учетом особенностей, определенных правилами о двухэтапном конкурсе (ч. 3 ст. 57 закона о контрактной системе).
Учитывая, что в законодательство о государственных и муниципальных закупках введены новые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в форме конкурса с ограниченным участием и двухэтапного конкурса, которые имеют много общих признаков, заказчикам будет достаточно сложно определить вид проводимого конкурса. При этом следует учитывать, что, по новым правилам, при формировании плана-графика заказчик обязан обосновать не только начальную цену контракта, но и способ определения поставщика, подрядчика или исполнителя (ст. 18).
В соответствии с определением, содержащимся в ч. 1 ст. 56 закона о контрактной системе, под конкурсом с ограниченным участием понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса и конкурсной документации, к участникам закупки предъявляются единые и дополнительные требования, а победитель такого конкурса определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор (ч. 1 ст. 56).
Закон о контрактной системе определяет случаи, когда заказчик может применить данный способ осуществления закупки. Однако эти случаи сформулированы в законе в общем виде, без необходимой конкретизации. Среди таких случаев можно выделить следующие группы:
1) случаи, когда поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны осуществить только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации;
2) случаи выполнения работ по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, реставрации музейных предметов и музейных коллекций, включенных в состав Музейного фонда Российской Федерации, документов Архивного фонда Российской Федерации, особо ценных и редких документов, входящих в состав библиотечных фондов, выполнения работ, оказания услуг, связанных с необходимостью допуска подрядчиков, исполнителей к учетным базам данных музеев, архивов, библиотек, к хранилищам (депозитариям) музея, к системам обеспечения безопасности музейных предметов и музейных коллекций, архивных документов, библиотечного фонда.
При этом в законе предусмотрено, что перечень случаев и (или) порядок отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, устанавливаются правительством Российской Федерации (ч. 2 ст. 56).
При проведении конкурса с ограниченным участием к участникам закупки, как и по всем иным способам определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предъявляются единые требования, установленные ч. 1 ст. 31 закона о контрактной системе:
1) соответствие установленным требованиям;
2) правомочность участника закупки заключать контракт;
3) непроведение ликвидации участника закупки - юридического лица и отсутствие решения арбитражного суда о признании участника закупки - юридического лица или индивидуального предпринимателя несостоятельным (банкротом) и об открытии конкурсного производства;
4) неприостановление деятельности участника закупки в порядке, установленном КоАП, на дату подачи заявки на участие в закупке;
5) отсутствие у участника закупки недоимки по налогам, сборам, задолженности по иным обязательным платежам в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации за установленными исключениями;
6) отсутствие в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки - юридическом лице, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки;
7) отсутствие у участника закупки - физического лица либо у руководителя, членов коллегиального исполнительного органа или главного бухгалтера юридического лица - участника закупки судимости за преступления в сфере экономики (за исключением лиц, у которых такая судимость погашена или снята), а также неприменение в отношении указанных физических лиц наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, которые связаны с поставкой товара, выполнением работы, оказанием услуги, являющихся объектом осуществляемой закупки, и административного наказания в виде дисквалификации;
8) обладание участником закупки исключительными правами на результаты интеллектуальной деятельности, если в связи с исполнением контракта заказчик приобретает права на такие результаты.
Некоторые из данных требований отличаются от соответствующих требований, установленных законом о размещении заказов, однако их анализ не является нашей задачей.
Кроме того, к участникам конкурса с ограниченным участием предъявляются и дополнительные требования, предусмотренные ч. 2 ст. 31 закона о контрактной системе. При этом следует подчеркнуть, что в законе указано, что дополнительные требования применяются для осуществления предквалификационного отбора и не могут использоваться в качестве оценки заявок на участие в конкурсе.
Согласно ч. 2 ст. 31, дополнительные требования включают требования к наличию:
1) финансовых ресурсов для исполнения контракта;
2) на праве собственности или ином законном основании - оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;
3) опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;
4) необходимого количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации для исполнения контракта.
Особую актуальность приобретают правила участия в конкурсе с ограниченным участием при поставке товаров (работ, услуг) технически и (или) технологически сложных, инновационного характера, высокотехнологичного характера. Это связано с поставленной государством цели перехода к инновационному пути развития российской экономики.
Такая цель обозначена в ряде принятых программных документов. Так, в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года предусмотрено, что к 2020 году должна быть сформирована конкурентоспособная экономика знаний и высоких технологий, условия для массового появления инновационных компаний во всех секторах экономики. В Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением правительства РФ от 8 декабря 2011 года №227-р, отмечается, что в сфере государственных закупок необходимо создать механизмы и процедуры, дающие возможность государственным заказчикам закупать инновационную продукцию, а государству в целом - стимулировать за счет закупок создание такой инновационной продукции, в то время как существующая система государственных закупок скорее препятствует доступу инновационной продукции в систему государственного заказа.
Указом президента Российской Федерации от 7 июля 2011 года №899 «Об утверждении приоритетных направлений развития науки, технологий и техники в Российской Федерации и перечня критических технологий в Российской Федерации» утверждены приоритетные направления развития науки, технологий и техники в Российской Федерации, к которым отнесены индустрия наносистем, информационно-телекоммуникационные системы, перспективные виды вооружения, военной и специальной техники, транспортные и космические системы, энергоэффективность, энергосбережение, ядерная энергетика и другие, а также перечень критических технологий.
Следует подчеркнуть, что одним из принципов, провозглашенным законом, является принцип стимулирования инноваций, который означает, что заказчики при планировании и осуществлении закупок должны исходить из приоритета обеспечения государственных и муниципальных нужд путем закупок инновационной и высокотехнологичной продукции (ст. 10).
В планы закупок заказчики должны включать специальную информацию о закупках товаров (работ, услуг), которые по причине их инновационного, высокотехнологичного характера способны поставить (выполнить, оказать) поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации (п. 7 ч. 2 ст. 17).
При применении правил о конкурсе с ограниченным участием могут возникнуть проблемы, связанные с пониманием, какая продукция относится к высокотехнологичной и инновационной.
Постановлением правительства РФ от 28 ноября 2013 года №1089 «Об условиях проведения процедуры конкурса с ограниченным участием при закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» утвержден перечень случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики, (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации.
Содержание данного перечня показывает, что в него включено выполнение работ по проектированию, сооружению и выводу из эксплуатации использования атомной энергии, выполнение работ, касающихся объектов ядерного оружейного комплекса, работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту особо опасных, технически сложных объектов капитального строительства, дорожных сооружений, а также работ, включенных в эту группировку, если начальная (максимальная) цена контракта для обеспечения государственных нужд превышает 150 млн рублей, а для обеспечения муниципальных нужд – 50 млн рублей. В перечень также входят поставки пищевых продуктов и оказание услуг общественного питания, закупаемых для различных детских, медицинских организаций, учреждений социального обслуживания. Пищевые продукты, хотя и закупаемые для социально незащищенных слоев населения и детей, не могут относиться к высокотехнологичной и инновационной продукции. Их можно отнести к продукции специализированного характера. Остальные пункты, включенные в перечень, относятся к работам. Таким образом, закупка инновационной и высокотехнологичной продукции может осуществляться путем проведения двухэтапного конкурса, если для уточнения характеристик объекта закупки требуется обсуждение с участниками закупки, либо открытого или закрытого конкурса.
Постановлением правительства РФ № 1089 утверждены также дополнительные требования, предъявляемые к участникам закупки отдельных товаров, работ, услуг, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации. К дополнительным требованиям относятся наличие опыта исполнения договоров на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, указанных в перечне, и наличие собственного и (или) арендованного на срок исполнения контракта оборудования и других материальных ресурсов, а также прав на результаты интеллектуальной деятельности в объеме, установленном конкурсной документацией, необходимом для надлежащего и своевременного исполнения контракта.
При этом следует отметить, что данные требования частично совпадают с требованиями, установленными ч. 2 ст. 31 закона о контрактной системе (в частности, наличие опыта работы и оборудования на праве собственности или ином законном основании).
Для подтверждения соответствия участников закупки указанным требованиям правительством РФ также утвержден перечень документов.
Содержание данного перечня свидетельствует, что в качестве участников закупки к торгам могут быть допущены только производители и подрядчики, но не посредники, не имеющие соответствующего объекта недвижимости (на праве собственности или праве аренды), используемого в производственных целях, и технологического оборудования.
Вместе с тем данное постановление правительства РФ не решило проблему установления критериев отнесения продукции к инновационной и высокотехнологичной.
Однако следует отметить, что разработка плана закупки инновационной и высокотехнологичной продукции (работ, услуг) на долгосрочный период осуществляется отдельными видами юридических лиц в соответствии с требованиями федерального закона от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». При этом критерии отнесения продукции (работ, услуг) к высокотехнологичной и инновационной устанавливаются соответствующими федеральными органами исполнительной власти в зависимости от отрасли и сферы деятельности. Так, приказом Минпромторга России от 1 ноября 2012 года № 1618 утверждены критерии отнесения товаров, работ, услуг к высокотехнологичным и инновационным.
Представляется, что критерии отнесения товаров, работ, услуг к инновационным и высокотехнологичным должны быть едиными и для закупки юридическими лицами по закону № 223-ФЗ и по закону о контрактной системе.
Вместе с тем, исходя из соответствующего перечня, установленного постановлением правительства РФ № 1089, можно сделать вывод, что включенные в него списки работ относятся к технически и (или) технологически сложным.
