Реестр недобросовестных поставщиков: новые требования в 2014 году

Беляева Ольга Александровна,
Доктор юридических наук
Ведущий научный сотрудник
Института законодательства
и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации

 

Во все времена лица, намеревающиеся заключить какой-либо договор, старались найти надежного делового партнера с хорошей репутацией. И если контрагент оказывался проходимцем, молва о его деловых качествах превращала его в изгоя. Само по себе такое нематериальное благо, как деловая репутация (а равно и честь, достоинство), в ненарушенном состоянии не является объектом правового воздействия[1]. Однако, хотя в законодательстве нет прямой нормы, предоставляющей правомочия владения деловой репутацией, возможность фиксирования положительной или отрицательной деловой репутации все же имеется[2].

Во-первых, Торгово-промышленная палата РФ ведет Реестр надежных партнеров[3]. Участие в таком информационном ресурсе, безусловно, свидетельствует о солидной деловой репутации организации. Во-вторых, о деловой репутации организации может свидетельствовать ее членство в составе какого-либо объединения предпринимателей (как правило, такие объединения существуют в форме некоммерческих организаций). Наконец, в-третьих, определенным доказательством положительной деловой репутации юридического лица можно считать его кредитную историю – информацию об исполнении им как заемщиком принятых на себя обязательств по договорам займа (кредита), хранящуюся в бюро кредитных историй[4].

Ежегодно в России заключается большое число государственных и муниципальных контрактов, на эти цели предусматриваются огромные бюджетные средства, , поэтому в сфере осуществления публичных закупок надежность контрагента имеет первостепенное значение. Реестр недобросовестных поставщиков – это способ фиксации (в противоположность вышеприведенным примерам) именно отрицательной деловой репутации хозяйствующих субъектов.

Органы государственной власти, как правило, представляют РНП в качестве механизма, призванного обеспечивать защиту государственных и муниципальных заказчиков от действий (бездействия) недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) при заключении и исполнении государственных и муниципальных контрактов[5]. Однако представляется, что прямого отношения к обеспечению защиты интересов публичных заказчиков РНП все же не имеет. Интересы заказчика уже нарушены фактом уклонения поставщика от заключения контракта или фактом нарушения им обязательств по контракту. Включение сведений о поставщике в РНП не приводит, да и не может привести к восстановлению прав заказчика[6].

В то же время включение в РНП служит достаточно действенной мерой влияния на контрагентов, поскольку многие коммерческие структуры используют РНП для оценки своих потенциальных деловых партнеров. Информация о недобросовестных поставщиках размещается в единой информационной системе и доступна для ознакомления без взимания платы, так что с ней может ознакомиться любой желающий. По этой причине в обиходе данный информационный ресурс называют «всероссийской доской позора».

Нормы об РНП впервые появились в ст. 19 закона  о размещении заказов, до этого времени отечественным законодательством эти вопросы урегулированы не были. Сейчас вопросы ведения РНП регламентированы в ст. 104 закона о контрактной системе, планируется также принятие постановления правительства РФ, которым будет утвержден порядок ведения реестра недобросовестных поставщиков, в том числе требования к технологическим, программным, лингвистическим, правовым и организационным средствам обеспечения ведения реестра недобросовестных поставщиков.

Ведение реестра недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) осуществляется федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на осуществление контроля в сфере закупок. В соответствии с п. 2 постановления правительства РФ от 26 августа 2013 г. № 728 «Об определении полномочий федеральных органов исполнительной власти в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и о внесении изменений в некоторые акты правительства Российской Федерации», таким органом является Федеральная антимонопольная служба.

В реестр недобросовестных поставщиков включаются сроком на 2 года сведения об участниках закупок, уклонившихся от заключения контрактов, а также о поставщиках (подрядчиках, исполнителях), с которыми контракты расторгнуты по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта в связи с существенным нарушением ими условий контрактов.

Процедура включения сведений о недобросовестном участнике размещения заказа в реестр инициируется заказчиком, который обязан направлять соответствующую информацию в ФАС России либо ее территориальный орган по месту своего нахождения. Срок предоставления такой информации составляет от 3 до 5 рабочих дней с момента возникновения обстоятельств, дающих основания для рассмотрения вопроса о включении сведений в РНП.

Согласно прежнему законодательству (п. 1 ч. 2 ст. 11 закона о размещении заказов), заказчик, уполномоченный орган был вправе в конкурсной документации или в документации об аукционе установить такое требование к участникам размещения заказа, как отсутствие сведений о них в РНП. Реализация такой нормы на практике порождала ряд проблем. Уместно будет назвать некоторые из них с тем, чтобы обозначить новые подходы к их решению в нормах закона о контрактной системе.

Во-первых, включение подобного требования в документацию о торгах, а также в запрос котировок было правом, но не обязанностью заказчика. Так что недобросовестный поставщик, числящийся в РНП, необязательно лишался права принимать участие в торгах и запросах котировок на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд. Возможность участия недобросовестного поставщика в соответствующих процедурах зависела от требований документации.

Кроме того, закон о размещении заказов не ограничивал права недобросовестного поставщика на участие в размещении заказа, осуществляемом без проведения торгов и запроса котировок, т.е. на товарных биржах и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя).

Сейчас отсутствие информации в РНП является единым требованием к участникам закупок, которому они должны соответствовать вне зависимости от способа осуществления закупки (п. 6 ч. 1 ст. 31 закона о контрактной системе).

Во-вторых, отсутствие сведений о себе самом в РНП могло участником размещения заказа только декларироваться, но не могло чем-либо подтверждаться. ФАС России не выдавал участникам размещения заказа каких-либо справок об отсутствии информации о них в РНП, т.е. документального подтверждения не было. Все дело в требованиях ч. 6 ст. 11 закона о размещении заказов, согласно которым проверка соответствия участников размещения заказа требованию об отсутствии в РНП сведений о них осуществляется заказчиком, уполномоченным органом, конкурсной или аукционной комиссией. При этом заказчик, уполномоченный орган, конкурсная или аукционная комиссия не вправе возлагать на участников размещения заказа обязанность подтверждать соответствие такому требованию.

Сейчас ситуация с подтверждением соответствия участника единому требованию об отсутствии информации о нем в РНП ровно такая же, как и раньше. Согласно ч. 8 ст. 31 закона о контрактной системе, проверку соответствия проводит комиссия по осуществлению закупок, возлагать на участников закупки обязанность подтверждать соответствие данному требованию нельзя.

В-третьих, в нашей стране на протяжении многих лет наблюдается характерная тенденция вести предпринимательскую деятельность с помощью не одного юридического лица, а группы лиц. Поэтому, если в РНП включены сведения о юридическом лице, нарушившем обязательства по государственному или муниципальному контракту, нет препятствий к тому, чтобы его учредители вновь и вновь участвовали в размещении публичных заказов, но уже под вывеской другого юридического лица. Равным образом не составляет проблемы участие в размещении заказов разных организаций, которые возглавляются одним и тем же физическим лицом.

В связи с этим специалисты предлагали ввести новые законодательные требования о контроле за положительной «деловой историей» участников размещения заказа[7]. Действительно, существующему РНП было сложно обеспечивать роль фильтра против фирм-однодневок. Выходом из этой ситуации, возможно, станет предусмотренное в ч. 3 ст. 104 закона о контрактной системе расширение перечня информации, включаемой в РНП.

Так, в новый РНП подлежит включению следующая информация:

1) наименование, фирменное наименование (при наличии), место нахождения (для юридического лица), фамилия, имя, отчество (при наличии), идентификационный номер налогоплательщика;

2) фамилии, имена, отчества (при наличии) учредителей, членов коллегиальных исполнительных органов, лиц, исполняющих функции единоличного исполнительного органа юридических лиц.

Соответствие единому требованию в виде отсутствия информации в РНП предполагает отсутствие информации не только о самом юридическом лице, но и информации о его учредителях, членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа.

Однако не стоит полагать, что расширение перечня информации об участнике закупки – юридическом лице, включаемой в РНП, решит все существующие проблемы. Напротив, представляется, что новый подход к формированию РНП в самое ближайшее время породит множество проблем.

Проблема первая: в п. 6 ч. 1 ст. 31 закона о контрактной системе упущены физические лица. Иными словами, к ним не предъявляется единое требование об отсутствии информации в РНП, что выглядит весьма странно, ведь требование единое – значит, оно должно касаться всех участников закупки, а не только юридических лиц.

Проблема вторая: если обратиться к толкованию понятия «учредитель», выходит, что это только то лицо, которое подписало учредительный договор (решение) о создании юридического лица. Так что в РНП должны включаться сведения не о текущих «собственниках» бизнеса, а о тех, кто стоял у истоков создания данного юридического лица. Целесообразность включения в РНП сведений об учредителях участника закупки – юридического лица выглядит вообще весьма сомнительной, ведь учредители не руководят текущей деятельностью компании и не имеют прямого отношения к уклонению от заключения контрактов, к нарушению обязательств по контрактам и т.п.

Проблема третья: в РНП включаются фамилии, имена, отчества учредителей, следовательно, речь идет только об учредителях – физических лицах, потому что у юридических лиц фамилий, имен и отчеств попросту не бывает.

Налицо «половинчатость» законодательного подхода к регулированию нового РНП, потому что в него будет включаться информация о гражданах, когда-то подписавших договор о создании юридического лица, теперь ставшего недобросовестным поставщиком. Очевидно, что причинно-следственной связи между созданием компании и ее положением на рынке (в том числе на рынке государственных закупок) в текущий момент времени нет.

Помимо вышеназванной информации в РНП также включаются следующие сведения:

1) даты проведения электронного аукциона, подведения итогов открытого конкурса, конкурса с ограниченным участием, двухэтапного конкурса, запроса котировок, запроса предложений в случае, если победитель определения поставщика (подрядчика, исполнителя) уклонился от заключения контракта; дата признания несостоявшейся закупки, в которой единственный участник закупки, подавший заявку, окончательное предложение или признанный единственным участником закупки, уклонился либо отказался от заключения контракта; дата заключения неисполненного или ненадлежащим образом исполненного контракта;

2) объект закупки, цена контракта и срок его исполнения;

3) идентификационный код закупки[8];

4) основания и дата расторжения контракта в случае его расторжения по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта;

5) дата внесения указанной информации в реестр недобросовестных поставщиков.

Алгоритм направления информации о недобросовестном поставщике в реестр регламентирован в ст. 104 закона о контрактной системе следующим образом.

Если контракт заключен с участником закупки, с которым заключается контракт при уклонении победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта и заявке или предложению которого присвоен второй номер, заказчик в течение 3 рабочих дней с даты заключения контракта с указанным участником направляет в ФАС России соответствующую информацию, а также выписку из протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке или из протокола о результатах закупки в части определения поставщика (подрядчика, исполнителя), участника закупки, заявке или предложению которого присвоен второй номер, и иные свидетельствующие об отказе победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта документы.

Если единственный участник закупки, который подал заявку или предложение и с которым заключается контракт в случаях, предусмотренных п. 24, 25 ч. 1 ст. 93 закона о контрактной системе, уклонился от заключения контракта, заказчик в течение 5 рабочих дней с даты истечения указанного в документации о закупке срока подписания контракта направляет в ФАС России соответствующую информацию, а также выписку из протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в закупке или из протокола о результатах закупки в части определения победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя), заявке или предложению которого присвоен второй номер, и иные свидетельствующие об отказе победителя определения поставщика (подрядчика, исполнителя) от заключения контракта документы.

В случае расторжения контракта по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта заказчик в течение 3 рабочих дней с даты расторжения контракта направляет в ФАС России соответствующую информацию, а также копию решения суда о расторжении контракта или в письменной форме обоснование причин одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта.

В течение 10 рабочих дней с даты поступления документов и информации ФАС России осуществляет проверку содержащихся в документах и информации фактов. В случае подтверждения достоверности этих фактов ФАС России включает соответствующую информацию в РНП в течение 3 рабочих дней с даты подтверждения этих фактов.

Включение в реестр недобросовестных поставщиков информации об участнике закупки, уклонившемся от заключения контракта, о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт расторгнут по решению суда или в случае одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, содержащаяся в реестре недобросовестных поставщиков информация, неисполнение действий по исключению данной информации из реестра по истечении двух лет могут быть обжалованы заинтересованным лицом в судебном порядке.

Обжалование осуществляется путем подачи в арбитражный суд заявления о признании недействительным решения уполномоченного органа о включении сведений об участнике закупки в реестр. Данное заявление может быть подано в течение 3 месяцев со дня вынесения соответствующего решения, заявление рассматривается судом по правилам, установленным ст.ст. 197–201 Арбитражного процессуального кодекса РФ.

В ч.ч. 20, 21 ст. 112 закона о контрактной системе предусмотрены положения, обеспечивающие «преемственность» между РНП, который был сформирован в соответствии с требованиями ст. 19 закона о размещении заказов, и новым РНП, формируемым на основании ст. 104 закона о контрактной системе. Так, в течение двух лет со дня вступления в силу закона о контрактной системе ФАС России обеспечивает доступ без взимания платы к сведениям, содержащимся в «старом» РНП, на официальном сайте, а также осуществляет ведение указанного РНП в части исключения из него недобросовестных поставщиков.

В течение двух лет со дня вступления в силу закона о контрактной системе заказчик вправе устанавливать при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) требование об отсутствии сведений об участнике закупки в «старом» РНП. При этом обязательным остается единое требование к участникам закупки (п. 6 ч. 1 ст. 31 закона о контрактной системе) об отсутствии в новом РНП сведений об участнике закупки, в том числе сведений об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки (для юридического лица).