Чем вызвана реформа в сфере государственных и муниципальных закупок, и как понимать создаваемую контрактную систему?

Андреева Любовь Васильевна,

профессор, доктор юридических наук,

профессор кафедры предпринимательского

права Московского государственного

юридического университета

имени О.Е. Кутафина (МГЮА)

 

    В 2005году  принятие федерального закона от 21 июля 2005г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг» имело «революционный» характер, поскольку до того времени конкурентный отбор претендентов на заключение государственных и муниципальных контрактов по существу не проводился. По данным Росстата, экономия бюджетных средств в связи с применением конкурентных способов размещения заказов публично-правовых образований  с 2006 года по 2010 год составила  1 триллион 68 миллиардов рублей.

 

Вместе с тем данный закон регулирует отношения на одном этапе процесса государственных и муниципальных закупок – этапе размещения заказов государства и муниципальных образований и заключения контрактов.  На практике и у органов государственной власти до недавнего времени отсутствовало понимание того, что отношения по размещению заказов составляют хотя и важный, но только один из этапов процесса государственных закупок, государственные закупки не рассматривались в качестве системы, состоящей из нескольких взаимосвязанных элементов. 

 

 С течением времени выявились недостатки данного закона, и достаточно остро встал вопрос о необходимости реформирования данной сферы, поскольку многочисленные изменения и дополнения, вносимые в закон, не могли кардинально улучшить ситуацию, связанную главным образом с наличием коррупции и неэффективным расходованием бюджетных средств.  Хотя высказывались различные точки зрения по поводу вариантов совершенствования законодательства, в конечном счете было принято решение о необходимости принятия нового закона, основанного на концепции создания контрактной системы.

 

Задача совершенствования механизма государственных и муниципальных  закупок, создания контрактной системы была поставлена в различных документах, в том числе в бюджетном послании президента РФ Федеральному собранию на 2012-2014 годы[1], в программе   по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года, утвержденной распоряжением  правительства РФ от 30 июня 2010г. №1101-р.[2]В частности, в бюджетном послании президента РФ отмечалось:«За последние годы многократно пересматривались процедуры размещения заказов, но практически не развивались институты планирования заказа и исполнения государственных контрактов. Ответственность государственного заказчика за конечные результаты закупки во многих случаях, по сути, подменялась ответственностью исключительно за соблюдение формализованных правил выбора поставщика. В малой степени используются возможности для стимулирования через систему закупок производства инновационной продукции».

 

При разработке концепции проекта закона о контрактной системе  был использован зарубежный опыт, в том числе опыт США, где закупочная деятельность рассматривается в качестве государственной хозяйственной деятельности, и такая деятельность управляется и регулируется государством. Федеральная контрактная система США рассматривается как важнейшая часть  государственного регулирования и программирования экономического и социального развития американского общества.[3] Федеральная контрактная система составляет основу контрактных систем всех других органов государственной власти в США, но основная масса государственных закупок осуществляется на федеральном уровне.

 

С 1 января 2014года вступает  в силу федеральный закон от 5 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», за исключением отдельных положений, для которых установлены иные сроки вступления в силу.[4] Установлен трехлетний переходный период для подготовки к осуществлению всех предусмотренных законом масштабных мер перестройки. Одновременно, с 1 января 2014 года, утрачивает силу федеральный закон от 21 июля 2005года №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»[5].

 

    Контрактная система создается на основе действия рыночных механизмов, взаимодействия государства и предпринимательского сообщества. Результатом взаимодействия государства и муниципальных образований с претендентами на заключение государственных и муниципальных контрактов как раз и является заключение договоров. 

 

Правовой основой таких взаимоотношений является глава 5 Гражданского кодекса РФ «Участие Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований в отношениях, регулируемых гражданским законодательством»,  содержащая основные положения  о гражданской право субъектности государства и муниципальных образований. Важно, что государство  устанавливает правила своего участия в закупках товаров, работ, услуг и впервые формулирует принципы контрактной системы: открытость, прозрачность информации о контрактной системе в сфере закупок, обеспечение конкуренции, профессионализм заказчиков, стимулирование инноваций, единство контрактной системы в сфере закупок, ответственность за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд, эффективности осуществления закупок (ст.6 закона о контрактной системе).

 

  Содержание каждого из данных принципов раскрывается в ст.ст.7-12 закона. Сформулированные в законе принципы  в целом соответствуют принципам типового закона Комиссии ООН по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ) о публичных закупках 2011года, отражающего многолетний опыт закупочной деятельности многих государств.

 

Следует отметить, что хотя положения о равенстве прав и обязанностях публично-правовых образований и участников закупочной деятельности, равной их ответственности не указаны в качестве принципов, да и не должны быть установлены, действие их должно предполагаться исходя из общих принципов гражданского права об участии субъектов в гражданско-правовых имущественных правоотношениях. Для отдельных категорий участников  в законе установлены привилегии и преференции. Это относится к  учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы (ст.28), организациям инвалидов (ст.29), субъектам малого предпринимательства и впервые в законодательстве о государственных закупках – к социально-ориентированным некоммерческим организациям (ст.30).

 

    Определение контрактной системы, предусмотренное в п.1 ст.3 закона, достаточно громоздко. Контрактная система определяется как  «совокупность участников контрактной системы в сфере закупок (федеральный орган исполнительной власти по регулированию контрактной системы в сфере закупок, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации по регулированию контрактной системы в сфере закупок, иные федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, уполномоченные на осуществление нормативно-правового регулирования и контроля в сфере закупок, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», заказчики, участники закупок, в том числе признанные поставщиками (подрядчиками, исполнителями), уполномоченные органы, уполномоченные учреждения, специализированные организации, операторы электронных площадок) и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок (за исключением случаев, если использование такой единой информационной системы не предусмотрено настоящим Федеральным законом), в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд».

 

    Сущность контрактной системы заключается в объединении в сфере закупок различных субъектов, которые должны осуществлять возложенные на них законом и иными нормативными правовыми актами функции и действия, направленные  на достижение установленных целей осуществления закупок. Исходя из определения контрактной системы, в качестве участников контрактной системы выступают как органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, так и юридические и физические лица, что свидетельствует о том, что в основе их взаимодействия должны быть  положены механизмы  государственно-частного партнерства.

 

    Системный характер государственных и муниципальных закупок означает, что  субъекты контрактной системы осуществляют действия, охватывающие не только этап размещения заказов и заключения контрактов, как в законе о размещении заказов, но и планирование закупок, исполнение контрактов, мониторинг, аудит, контроль за соблюдением нормативных актов о контрактной системе (ч.1 ст.1). Запуск контрактной системы, по мнению министра экономического развития РФ Алексея Улюкаева, позволит сэкономить на госзакупках 10-15%.[6]

 

   Вместе с тем действие многих положений закона не случайно отсрочено на 1год и больше.

 

Сложность создания контрактной системы с правовой точки зрения заключается  в необходимости согласованного регулирования отношений в сфере государственных и муниципальных закупок нормами различных отраслей законодательства – гражданского, предпринимательского, бюджетного, административного.

 

Кроме того, до конца года требуется принять значительное количество постановлений правительства РФ, без которых действие целого ряда положений закона о контрактной системе затруднено, и нормативных правовых актов Минэкономразвития, которое постановлением правительства РФ от 26 августа 2013 года №728 определено в качестве федерального органа исполнительной власти по регулированию контрактной системы.

 

    Характерной особенностью правового регулирования отношений в сфере закупок является то, что помимо Минэкономразвития иные федеральные органы исполнительной власти также наделены правом нормативного правового регулирования. Так, они разрабатывают и утверждают типовые контракты, типовые условия контрактов в определенной сфере деятельности (ч.11 ст.34). Корпорация «Росатом» утверждает требования к закупкам подведомственными указанной корпорации казенными учреждениями и бюджетными учреждениями и (или) нормативные затраты на обеспечение функций корпорации; разрабатывает и  утверждает  типовые контракты, типовые условия контрактов (ч.5 ст.19; ч.11 ст.34).Типовые договоры,  как установлено п.4 ст.426 Гражданского кодекса РФ, содержат правила,  обязательные для сторон. Возникает вопрос, в какой мере будут учтены интересы сторон при составлении типовых условий, и какие из условий могут  быть урегулированы диспозитивными нормами.

 

    В отличие от закона о размещении заказов, который установил единые правила как для федеральных заказчиков, так и для региональных и муниципальных, в законе о контрактной системе существенно расширена компетенция субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в установлении ряда правил, что позволяет им учесть свои потребности и особенности. Согласно новым правилам, субъекты РФ и муниципальные образования вправе принимать правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок в предусмотренных  законодательством о контрактной системе случаях, которые должны соответствовать федеральным нормативным правовым актам. (ч.3 ст.2). Так,   высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ, местная администрация вправе определить дополнительную информацию, включаемую в планы закупок и планы-графики (ч.3 ст.17, ч.5 ст.21), они устанавливают порядок формирования, утверждения и ведения планов закупок и планов-графиков для нужд субъекта РФ и муниципальных нужд (ч.5 ст.17, ч.5 ст.21), определяют случаи осуществления банковского  сопровождения контрактов, предметом которых являются  поставка товаров, выполнение работ, оказание услуг соответственно для нужд субъекта РФ,  муниципального образования  в форме соответствующего  правового акта (ч.2ст.35) и др.

 

      Правила о контрактной системе должны соответствовать международным договорам (ч.4 ст.2 закона о контрактной системе) и быть адаптированы к правилам ВТО, хотя Российская Федерация еще не присоединилась к соглашению ВТО о правительственных закупках. 

 

      Государства, входящие в Таможенный союз(Республика Беларусь, Республика Казахстан и Российская Федерация), заключили соглашение от 9 декабря 2010 года о государственных (муниципальных) закупках, ратифицированное федеральным законом от 11 июля 2011г. №176-ФЗ,[7]  в котором предусмотрено предоставление национального режима в отношении товаров (работ, услуг) и участников закупок, заключивших соглашение государств. Характеризуя Соглашение в целом, следует отметить, что оно сочетает в себе императивные правила по наиболее важным и общим вопросам закупок, и в то же время регулирование многих отношений относит к компетенции национального законодателя. Вместе с тем для создания общего рынка государственных закупок государств- членов Таможенного союза предстоит проделать большую работу по гармонизации многих положений национального законодательства государств-членов Таможенного союза.