Исполнение публичных контрактов в 2014 году в свете нового законодательства
Беляева Ольга Александровна
Доктор юридических наук Ведущий
научный сотрудник Института
законодательства и сравнительного
правоведения при Правительстве
Российской Федерации
Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – закон о размещении заказов) часто подвергался критике по причине того, что его нормами вопросы надлежащего исполнения контракта не охватывались. Закон носил, по большей части, процедурный характер, в центре его регулирования были лишь вопросы размещения заказа, в то время как данная процедура завершалась заключением, но не исполнением контракта.
В таком же ключе складывалась и судебно-арбитражная практика. Так, в постановлении от 25.10.2011 г. № 9382/11 по делу № А56-43217/2010 Президиумом Высшего арбитражного суда РФ было указано, что, согласно ч. 1 ст. 1 закона о размещении заказов, данный закон регулирует отношения, связанные с размещением заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных, муниципальных нужд, но не вопросы исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Федеральный закон от 05.04.2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон контрактной системе) отличается не только новыми нормами, но и принципиально новым понятийным аппаратом. Так, его регулирование сосредоточено, в первую очередь, на понятии «закупка», представляющем собой совокупность действий, осуществляемых заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд. Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта(ст. 3 закона о контрактной системе). Иными словами, закупка – комплекс последовательных действий заказчика, нацеленных не только на выбор контрагента для заключения с ним конкретного контракта, но и на надлежащее исполнение контрактных обязательств.
В законе о контрактной системе содержится большое число норм, подробно регламентирующих вопросы исполнения контрактных обязательств.
Для начала целесообразно остановиться на общих вопросах такой регламентации, а затем перейти к анализу мероприятий, проведением которых исполнение контракта завершается.
***
Раскрытие информации о соисполнителях, субподрядчиках. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 1 закона о контрактной системе, контракт является гражданско-правовым договором, поэтому нельзя рассматривать вопросы его исполнения в отрыве от общих положений ГК РФ. Так, согласно п. 1 ст. 313 ГК РФ, исполнение обязательства может быть возложено должником на третье лицо, если из закона, иных правовых актов, условий обязательства или его существа не вытекает обязанность должника исполнитель обязательство лично. В этом случае кредитор обязан принять исполнение, предложенное за должника третьим лицом.
Наиболее распространенным случаем возложения исполнения обязательства на третье лицо является, конечно, привлечение субподрядчиков. Надо сказать, в нормах закона о размещении заказов субподрядчики не упоминались вовсе, что породило весьма противоречивую практику рассмотрения споров в сфере исполнения контрактных обязательств с привлечением третьих лиц.
Сейчас в законе о контрактной системе по-прежнему нет общих норм, регулирующих данный вопрос, имеются лишь единичные случаи такой регламентации. Так, в ст. 30 закона описывается порядок привлечения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) соисполнителей, субподрядчиков из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных организаций.
Как известно, в законе о контрактной системе предусмотрен ряд преференций, предоставляемых участникам закупки. Преференции (от лат. praeferentis – предпочтение) – это преимущества, льготы, предоставляемые отдельным государствам, предприятиям, организациям для поддержки определенных видов деятельности; осуществляются в форме снижения налогов, скидок с таможенных пошлин, освобождения от платежей, предоставления выгодных кредитов. Преференции предоставляются государством, носят адресный характер.
Естественно, определенные послабления в ходе получения прав на заключение выгодных государственных и муниципальных контрактов также следует относить к преференциям. Правда, ст.27закона о контрактной системе такой терминологией не оперирует, говоря о предоставлении преимуществ при осуществлении закупок.
Заказчик может предоставлять прямые преимущества участия в закупках субъектам малого предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям, но может сделать это и опосредованно. Так, согласно ч. 3 ст. 30 закона о контрактной системе, заказчик при определении поставщика (подрядчика, исполнителя) вправе установить в извещении об осуществлении закупки требование к поставщику (подрядчику, исполнителю), не являющемуся субъектом малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организацией, о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций.
Условие о привлечении к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций должно в обязательном порядке включаться в контракты.
Кроме того, в контракты должно быть включено обязательное условие о гражданско-правовой ответственности поставщиков (подрядчиков, исполнителей) за неисполнение условия о привлечении к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций.
Типовые условия контрактов, предусматривающих привлечение к исполнению контрактов субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организаций, могут устанавливаться правительством РФ.
Таким образом, особенность исполнения контракта в описанной ситуации сводится к тому, что контрактом должен быть регламентирован порядок привлечения поставщиком (подрядчиком, исполнителем) субподрядчиков, соисполнителей, соответствующих определенным требованиям. При этом на заказчика возлагается обязанность осуществлять контроль за привлечением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций (ч. 2 ст. 101 закона о контрактной системе).
Еще один случай установления требования к фактическим исполнителям контракта закреплен в ч.ч. 23–25 ст. 34 закона о контрактной системе. Так, если начальная (максимальная) цена контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги превышает 1 млрд руб. при осуществлении закупки для обеспечения федеральных нужд или 100 млн рублей при осуществлении закупки для обеспечения нужд субъекта Российской Федерации и муниципальных нужд, в контракте должна быть указана обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику информацию о всех соисполнителях, субподрядчиках, заключивших договор или договоры с поставщиком (подрядчиком, исполнителем), цена которого или общая цена которыхпревышает10% цены контракта (п. 2 постановления правительства РФ от 04.09.2013 г. № 775 «Об установлении размера начальной (максимальной) цены контракта при осуществлении закупки товара, работы, услуги, при превышении которой в контракте устанавливается обязанность поставщика (подрядчика, исполнителя) предоставлять заказчику дополнительную информацию»).
Данная информация предоставляется заказчику поставщиком (подрядчиком, исполнителем) в течение 10 дней с момента заключения им договора с соисполнителем, субподрядчиком. При этом в контракте должна быть предусмотрена ответственность за непредоставление указанной информации путем взыскания с поставщика (подрядчика, исполнителя) пени в размере 1/300 действующей на дату уплаты пени ставки рефинансирования Центрального банка РФ от цены договора, заключенного поставщиком (подрядчиком, исполнителем) с соисполнителем, субподрядчиком в соответствии с настоящей частью. Пеня начисляется за каждый день просрочки исполнения такого обязательства.
В случае непредоставления заказчику указанной информации поставщиком (подрядчиком, исполнителем) сведения об этом размещаются в единой информационной системе. Непредоставление указанной информации поставщиком (подрядчиком, исполнителем) не является основанием для признания контракта недействительным. Иными словами, исполнение контракта может быть беспрепятственно продолжено, но со взысканием пени.
Итак, мы рассмотрели два случая, при наличии которых заказчику должна предоставляться информации о привлеченных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) соисполнителях и субподрядчиках. Однако нельзя не сказать о серьезной недоработанности этой нормы, в связи с чем полноценное применение ее в правоприменительной практике будет невозможным.
Дело в том, что понятие «соисполнитель» в контексте рассмотренных выше правил лишено всякого смысла. В соответствии с п. 1 ст. 307 ГК РФ, в обязательстве в качестве каждой из его сторон могут участвовать одно или одновременно несколько лиц. Так вот соисполнитель – это то лицо, которое имеет прямые контрактные отношения с заказчиком, а не с поставщиком (подрядчиком, исполнителем). Понятно, что после заключения контракта какой-либо «соисполнитель» появиться не может, поскольку такая конструкция – разделение контракта по соисполнителям после его заключения – просто не предусмотрена нормами закона о контрактной системе.
Конечно, в законе о контрактной системе предусмотрено право заказчика заключить контракт с несколькими участниками закупки. Например, если речь идет о поставке технических средств реабилитации инвалидов, создании нескольких произведений литературы или искусства, выполнении научно-исследовательских работ либо оказании услуг в сфере образования или услуг по санаторно-курортному лечению и оздоровлению, услуг по организации отдыха детей и их оздоровления, в том числе по предоставлению путевок. Однако это не колеблет сделанный ранее вывод. Потому что в таких ситуациях заказчик изначально планирует заключение контракта одновременно с несколькими участниками, которые вместе будут выступать соисполнителями. Такой подход следует признать возможным и соответствующим общим положениям ГК РФ.
Таким образом, норма о том, что после заключения контракта поставщик (подрядчик, исполнитель) предоставляет заказчику информацию о соисполнителе (или нескольких соисполнителях), которому передано более 10% от цены контракта, является абсолютно бессодержательной, т.к. никаких соисполнителей априори быть не может.
Не меньшие опасения вызывают перспективы практической реализации обязанности поставщика (подрядчика, исполнителя) сообщить заказчику информацию о субподрядчиках. Понятие «субподрядчик» характерно лишь для договоров подряда (ст. 706 ГК РФ), в соответствии со ст. 783 ГК РФ, допускается субсидиарное применение этих правил к договорам возмездного оказания услуг. Таким образом, открытым остается вопрос о субподрядчике в случае, если был заключен контракт, предметом которого является не выполнение работ или оказание услуг, но поставка товара.
Представляется, что в контракте на поставку товара никаких субподрядчиков быть не может. Кроме того, из содержания ст. 506 ГК РФ следует посреднический характер договора поставки, ведь поставщик обязуется передать покупателю производимые или закупаемые им товары. Иными словами, на момент заключения контракта необходимых заказчику товаров у поставщика может и не быть в наличии. Они будут приобретаться в дальнейшем именно «под этот контракт». Так что ни «субподрядчик», ни «субпоставщик» в ходе исполнения контракта на поставку товаров появиться никак не могут.
Следовательно, рассматриваемая норма сможет применяться на практике лишь в усеченном виде: только к тем контрактам, предметом которых является выполнение работ или оказание услуг и только в части привлечения субподрядчиков, но не соисполнителей.
