К.И. Фамиева,
главный специалист юридического отдела
управления муниципального заказа
администрации г. Челябинска
Автор рассказывает о специфике порядка исполнения, изменения и расторжения контракта, предусмотренного законом о контрактной системе. При этом в статье делается сравнение такого порядка с положениями, предусмотренными утрачивающим скоро силу законом № 94-ФЗ.
В законе о контрактной системе регламентируется порядок исполнения, изменения, расторжения контракта, что является одним из принципиальных отличий его от закона № 94-ФЗ.
Вопрос о том, под юрисдикцию какого законодательного акта данные процедуры подпадают, стал предметом неоднозначной судебной практики в период действия закона № 94-ФЗ. Некоторые суды приходили к выводу, что правоотношения, складывающиеся после стадии размещения заказа, по своей природе являются гражданско-правовыми и, следовательно, допустимым является, например, включение в контракт условий, предусматривающих возможность одностороннего внесудебного расторжения контракта. Однако в других случаях суды, придерживаясь противоположной позиции, делали заключение о недопустимости расторжения контракта в одностороннем порядке.
Необходимость обращения в суд за разрешением спорных ситуаций в силу отсутствия в законе № 94-ФЗ положений, регламентирующих стадию исполнения контракта, невозможность расторжения контракта в одностороннем порядке приводили к несвоевременности удовлетворения государственных, муниципальных нужд, что сказывалось в конечном итоге на эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления по реализации ими своих полномочий. Остается надеяться, что регламентация стадии исполнения контракта, вводимая контрактной системой, окажет положительное влияние на деятельность заказчиков и позволит строить закупочный процесс как единый замкнутый цикл, начиная от планирования и заканчивая исполнением контракта. При этом поправки в закон № 94-ФЗ, внесенные федеральным законом от 07.06.2013 № 114-ФЗ, касающиеся одностороннего отказа от исполнения контракта, обеспечат планомерный переход к контрактной системе.
Исполнение контракта
Исполнение контракта по закону о контрактной системе – комплекс мер, реализуемых после заключения контракта и обеспечивающих достижение результатов, предусмотренных контрактом. Данный комплекс включает следующие элементы:
- порядок взаимодействия заказчиков с поставщиками (подрядчиками, исполнителями) по всем вопросам исполнения контракта;
- порядок проведения экспертизы результатов исполнения контракта;
- порядок приемки и документирования результатов исполнения контракта.
В законе о контрактной системе подробно описан алгоритм приемки товара и ее документарного оформления (ч. 6–8 ст. 94 закона о контрактной системе).
Одним из элементов приемки товара является проведение заказчиком экспертизы соответствия условиям контракта в отношении предоставленных поставщиком (подрядчиком, исполнителем) результатов (ч. 3 ст. 94 закона о контрактной системе). Указанную экспертизу заказчик может провести самостоятельно либо с привлечением экспертов, экспертных организаций на основании контрактов, заключенных в соответствии с законом о контрактной системе.
В случае поставки товаров, выполненных работ или оказанных услуг, закупленных у единственного поставщика, у заказчика возникает обязанность привлекать экспертов, экспертные организации к проведению экспертизы поставленных товаров (подрядчика, исполнителя). Исключение составляют лишь отдельные случаи, закрепленные в ч. 4 ст. 94 закона о контрактной системе.
Кроме того, в отношении заказчика устанавливается обязанность размещать в единой информационной системе отчеты о результатах отдельных этапов исполнения контракта (ч. 9 ст. 94 закона о контрактной системе). В таких отчетах указывается информация об исполнении либо ненадлежащем исполнении контракта, а также его изменение или расторжение. К отчетам должны быть приложены заключения, полученные по результатам проведения экспертизы. Порядок подготовки и размещения отчетов в единой информационной системе будет утвержден правительством РФ.
Изменение контракта
В законе о контрактной системе содержится аналогичное имеющемуся в законе № 94-ФЗ правило, согласно которому изменение существенных условий контракта в ходе его исполнения не допускается, за исключением установленных в ч. 1 ст. 95 закона о контрактной системе случаев изменения контракта по соглашению сторон. При условии установления в документации возможности изменения существенных условий в контракт можно внести изменения в следующих случаях:
- при снижении цены контракта без изменения предусмотренных контрактом количества товара, объема работы или услуги, качества поставляемого товара, выполняемой работы, оказываемой услуги и иных условий контракта;
- если по предложению заказчика увеличиваются предусмотренные контрактом количество товара, объем работы или услуги не более чем на 10% или уменьшаются предусмотренные контрактом количество поставляемого товара, объем выполняемой работы или оказываемой услуги не более чем на 10%.
Иные случаи, перечисленные в ч. 1 ст. 95 закона о контрактной системе, являются внедоговорными и могут применяться вне зависимости от наличия или отсутствия их в документации, контракте.
Таблица.
Сравнение оснований для изменения условий контракта, предусмотренных законом о контрактной системе и законом № 94-ФЗ
|
№ № п/п
|
Норма закона о контрактной системе
|
Норма закона № 94-ФЗ
|
|
11
|
п. 2 ч. 1. ст. 95
Если цена заключенного для обеспечения федеральных нужд на срок не менее чем три года контракта составляет либо превышает размер цены, установленный правительством РФ, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно, данные условия могут быть изменены на основании решения правительства РФ.
|
ч. 6.2 ст. 9
В случае если цена государственного контракта на выполнение работ для федеральных нужд, а также гражданско-правового договора федерального бюджетного учреждения на выполнение работ для нужд федерального бюджетного учреждения, заключенного на срок не менее чем три года, составляет 10 млрд руб. и более, и выполнение указанного контракта без изменения его цены невозможно вследствие существенного возрастания стоимости подлежащих выполнению работ, такая цена может быть изменена на основании решения правительства РФ.
|
|
22
|
п. 3 ч. 1. ст. 95
Если цена заключенного для обеспечения нужд субъекта РФ на срок не менее чем три года контракта составляет или превышает размер цены, установленный правительством РФ, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно, данные условия могут быть изменены на основании решения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.
п. 4 ч. 1. ст. 95
Если цена заключенного для обеспечения муниципальных нужд на срок не менее одного года контракта составляет или превышает размер цены, установленный правительством РФ, и исполнение указанного контракта по независящим от сторон контракта обстоятельствам без изменения его условий невозможно, указанные условия могут быть изменены на основании решения местной администрации.
|
ч. 6.3. ст. 9
В случае если цена государственного или муниципального контракта на выполнение работ для нужд субъекта РФ или муниципальных нужд, а также гражданско-правового договора бюджетного учреждения субъекта РФ или муниципального бюджетного учреждения на выполнение работ для нужд бюджетного учреждения субъекта РФ или муниципального бюджетного учреждения, заключенного на срок не менее чем три года, составляет соответственно 1 млрд руб. и более и 500 млн руб. и более, и выполнение указанных контрактов без изменения их цены невозможно вследствие существенного возрастания стоимости подлежащих выполнению работ, такая цена может быть изменена на основании соответственно закона субъекта РФ, решения представительного органа местного самоуправления.
|
|
33
|
п. 5 ч. 1. ст. 95
Изменение в соответствии с законодательством РФ регулируемых государством цен (тарифов) на товары, работы, услуги.
|
ч. 6.4. ст. 9
В случае изменения в соответствии с законодательством РФ регулируемых государством цен (тарифов) на товары, работы, услуги субъектов естественных монополий, цен и тарифов в области газоснабжения, тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса заказчик при исполнении контракта, заключенного на основании п.п. 1 или 2 ч. 2 ст. 55 закона № 94-ФЗ, обязан изменить цену такого контракта соответственно размеру изменения тарифов на соответствующие товары и услуги организаций коммунального комплекса, цен и тарифов в области газоснабжения, цен (тарифов) на товары, работы, услуги субъектов естественных монополий.
|
|
44
|
п. 6 ч. 1. ст. 95
В случаях, предусмотренных п. 6 ст. 161 БК РФ, при уменьшении ранее доведенных до государ-
ственного или муниципального
заказчика как получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств
(в случаях, предусмотренных п. 6 ст. 161 БК РФ).При этом государственный или муниципальный заказчик в ходе исполнения контракта обеспечивает согласование новых условий контракта, в т. ч. цены и (или) сроков исполнения контракта и (или) количества товара, объема работы или услуги, предусмотренных контрактом.
|
|
Расторжение контракта
До вступления в силу поправок к закону № 94-ФЗ, внесенных федеральным законом от 07.06.2013 № 114-ФЗ, в случае если подрядчик не исполняет или ненадлежащим образом исполняет свои обязательства по контракту, заказчик был вынужден расторгать контракт по соглашению сторон или по решению суда либо принимать работы ненадлежащего качества, что могло впоследствии рассматриваться контролирующими органами как нарушение. Кроме того, указанные способы расторжения контракта исключали возможность включения ненадлежащего исполнителя государственного (муниципального) заказа в реестр недобросовестных поставщиков, в связи с чем за указанным субъектом сохранялось право в дальнейшем участвовать в процедурах закупок. С учетом того, что исполнитель по контракту зачастую отказывается от подписания соглашений о расторжении контракта, а судебные разбирательства требуют кадровых и временных затрат, которые могут себе позволить не все учреждения, внесенные поправки могут стать действенным механизмом защиты заказчиков от недобросовестных действий поставщиков.
Процедура одностороннего отказа, введенная федеральным законом от 07.06.2013 № 114-ФЗ, аналогична той, которая установлена в ч.ч. 9–16, 19–22, 26 ст. 95 закона о контрактной системе.
В соответствии с законом о контрактной системе, односторонний отказ допускается по основаниям, предусмотренным гражданским законодательством. В частности, любая из сторон сможет отказаться от исполнения контракта, если заказчик установит соответствующее условие в контракте. Отметим, что включение в контракт условий о возможности одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта одновременно влечет возникновение у поставщика (подрядчика, исполнителя) права на аналогичный отказ (ч. 19 ст. 95 закона о контрактной системе).
В законе о контрактной системе определено, что до принятия решения об одностороннем отказе от исполнения контракта заказчик вправе привлекать экспертов, экспертные организации. Если заказчик привлекает экспертов, экспертные организации для проведения экспертизы, то он сможет отказаться от исполнения контракта, только если эксперты подтвердят нарушения условий контракта, послужившие основанием для одностороннего отказа (ч. 11 ст. 95 закона о контрактной системе).
В ч. 12 ст. 95 закона о контрактной системе очень подробно регламентируется, каким образом должно оформляться решение об одностороннем отказе заказчика от исполнения контракта и как оно должно быть направлено поставщику (исполнителю, подрядчику). Общее требование к направлению уведомления о таком решении состоит в том, что средства связи и доставки должны обеспечивать фиксирование уведомления и получения заказчиком подтверждения о его вручении. Данные правила обусловлены тем, что, в соответствии с ч. 13 ст. 95 закона о контрактной системе, решение об отказе от исполнения контракта вступает в силу и контракт считается расторгнутым через 10 дней со дня надлежащего уведомления поставщика (подрядчика, исполнителя).
Если в течение десяти дней после опубликования решения на него поступит жалоба, то по результатам всестороннего рассмотрения доводов жалобы и отзыва заказчика, обосновывающего принятое им решение, контрольный орган вправе:
- приостановить расторжение контракта до рассмотрения жалобы по существу, направив в письменной форме требование заказчику о приостановлении расторжения контракта до рассмотрения жалобы по существу (это требование является для него обязательным);
- признать жалобу необоснованной и одобрить решение заказчика;
- признать жалобу обоснованной и отменить решение заказчика;
- при необходимости исследования документов отложить срок вступления в силу решения.
Заказчик обязан отменить указанное решение, если в течение названного срока устранены нарушения условий контракта, послужившие основанием для принятия этого решения, а также компенсированы затраты заказчика на проведение экспертизы (ч. 14 ст. 95 закона о контрактной системе). Однако при повторном нарушении условий контракта, которое, в соответствии с гражданским законодательством, является основанием для одностороннего отказа заказчика от исполнения контракта, данное правило не применяется.
В случае расторжения контракта в связи с односторонним отказом заказчика от его исполнения заказчик вправе осуществить закупку товара, работы, услуги, поставка, выполнение, оказание которых являлись предметом расторгнутого контракта, путем проведения запроса предложений (ч. 17 ст. 95 закона о контрактной системе). Часть 6.1. ст. 42 закона № 94-ФЗ предусматривает, что в случае расторжения контракта в связи с односторонним отказом заказчика от исполнения контракта заказчик вправе разместить заказ на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, являвшихся предметом расторгнутого контракта, путем проведения запроса котировок независимо от цены контракта. В данных положениях заключается отличие механизма одностороннего отказа, предусмотренного законом о контрактной системе и законом № 94-ФЗ.
Условия отказа от исполнения контракта по инициативе поставщика (подрядчика, исполнителя) в целом сходны с условиями отказа от исполнения контракта по инициативе заказчика.
После принятия решения об отказе от исполнения контракта поставщик (подрядчик, исполнитель) обязан направить соответствующее уведомление заказчику, и по истечении 10 дней с даты надлежащего уведомления заказчика данное решение вступит в силу. Заказчик может в течение указанного срока устранить нарушения контракта, ставшие основанием для одностороннего отказа от его исполнения, в этом случае поставщик (подрядчик, исполнитель) обязан отменить решение (ч. 22 ст. 95 закона о контрактной системе). Подобным образом заказчик, в отличие от поставщика (подрядчика, исполнителя), может поступать неоднократно.
Таким образом, односторонний отказ от исполнения контракта будет совершаться односторонними действиями заказчика во внесудебном порядке путем направления поставщику (исполнителю, подрядчику) соответствующего решения.
Контракт будет считаться расторгнутым с момента получения одной стороной уведомления другой стороны об одностороннем отказе от исполнения контракта.
Возможность одностороннего расторжения контрактов позволит заказчику экономить время и финансовые средства (госпошлина, оплата услуг экспертов, юридических услуг и т. д.).
Для недобросовестных поставщиков внедрение подобной практики влечет возникновение следующих последствий:
- сведения о поставщике (подрядчике, исполнителе), с которым контракт расторгнут в одностороннем порядке по инициативе заказчика, будут направлены в реестр недобросовестных поставщиков, а значит, такой поставщик (исполнитель, подрядчик) будет лишен права участвовать в закупках сроком на два года;
- за неисполнение или ненадлежащее исполнение контракта заказчик вправе потребовать неустойку и возмещение убытков.
Права заказчика при принятии решения об одностороннем отказе
Заказчик в случае расторжения контракта в одностороннем порядке, имея право на проведение процедур закупок на оставшийся объем товаров, работ, услуг, которые являлись предметом расторгнутого контракта, сохраняет и право применения мер ответственности к недобросовестному поставщику.
При расторжении контракта в связи с односторонним отказом стороны от его исполнения другая сторона вправе потребовать возмещения фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного обстоятельствами, являющимися основанием для принятия решения об одностороннем отказе от исполнения контракта (ч. 23 ст. 95 закона о контрактной системе).
Поскольку в контракт (договор) включается обязательное условие об ответственности поставщика (исполнителя, подрядчика) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательства, предусмотренного контрактом (договором), право предъявления штрафных санкций тоже остается за заказчиком.
Исходя из положений гражданского законодательства, количество дней просрочки рассчитывается со дня, следующего за днем выполнения обязательств по договору. Если обязательство выполнено, то дата окончания просрочки определяется по дате акта приема-передачи товара. Если обязательство не выполнено, а заказчик желает выставить счет на оплату неустойки, то дата рассчитывается на день составления счета. Размер неисполненных обязательств определяется по сумме остатка недопоставленных товаров, неоказанных услуг. Если договор частично выполнен, то размер неисполненных обязательств составляет разницу между ценой по контракту и размером поставленных товаров (выполненных услуг). На данный объем неисполненных обязательств заказчик и проводит запрос предложений в соответствии с требованиями закона о контрактной системе.
Согласно письму Минфина РФ от 26.12.2011 № 02-11-00/5959, сейчас «оплата государственного (муниципального) контракта может быть осуществлена путем выплаты исполнителю государственного (муниципального) контракта суммы, уменьшенной на сумму неустойки (пеней, штрафов), при условии перечисления в установленном порядке неустойки (штрафа, пеней) в доход соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации на основании платежного документа, оформленного получателем бюджетных средств, с указанием исполнителя, за которого осуществляется перечисление неустойки (пеней, штрафов) в соответствии с условиями государственного (муниципального) контракта...». Таким образом, согласно указанному письму, допускается оплата по контракту суммы, уменьшенной с учетом выставленной неустойки.
При этом следует отметить, что в случае если размер (ставка) процентов будет явно несоразмерен последствиям просрочки исполнения денежного обязательства, суд будет вправе уменьшить ставку процентов с учетом изменения размера ставки рефинансирования ЦБ РФ в период просрочки, а также иных обстоятельств, влияющих на размер процентных ставок (ст. 333 ГК РФ, п. 7 постановления пленума № 13/14).
Кроме того, в соответствии с п. 2 ст. 328, ст. 719 ГК РФ, сторона, пострадавшая от действий недобросовестного контрагента, вправе приостановить выполнение своего встречного обязательства. Приостановление выполнения своих обязательств не свидетельствует об отказе стороны от выполнения государственного, муниципального контракта. Следует учесть, что встречным исполнением является установленная законом или договором такая последовательность исполнения сторонами своих обязанностей, когда одна сторона исполняет обязательство при условии исполнения другой стороной своего (постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 19.08.2010 г. по делу № А81-1316/2009).
Обязательное включение в реестр недобросовестных поставщиков исполнителей, с которыми контракт был расторгнут в одностороннем порядке, обеспечит защиту заказчиков от действий подобных организаций в будущем.
