Контрактная система закупок: законодательство и правоприменение

Контрактная система закупок

Андрей Маковлев, заместитель директора ФГБУ «Федеральный экспертно-правовой центр», эксперт Государственной Думы РФ в сфере госзакупок.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, а с ним и контрактная система закупок, вступает в законную силу с января 2014 года. Об основных нововведениях Закона о контрактной системе рассказывает эксперт по госзаказу.

Если сравнить Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ с Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, можно увидеть, что новый закон более полно регулирует цикл закупок – планирование, определение поставщика, заключение и исполнение контрактов (напомним, бюджетные учреждения заключают не контракт, а гражданско-правовой договор бюджетного учреждения). Только в 2013 году должно быть разработано и принято порядка 40 новых нормативно-правовых документов, дополняющих Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ, а в целом таких документов по контрактной системе закупок будет более 50.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ – приоритетный нормативно-правовой акт, регулирующий контрактную систему закупок. Контрольно-надзорные органы при проверках соблюдения правил закупочной деятельности обычно руководствовались положениями не только Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, но и других нормативно-правовых актов. Теперь иное федеральное законодательство, регулирующее контрактную систему закупок, будет применяться лишь в части, не противоречащей положениям Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ. Принимать новые нормативно-правовые акты в сфере закупок, в частности, могут Президент РФ, Правительство РФ, федеральные органы исполнительной власти, органы госвласти субъектов РФ, органы местного самоуправления в рамках своих полномочий. Кроме того, в этот список включена и госкорпорация Росатом.

Если текст Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ толковать буквально, нет упоминаний о том, что один из новых принципов контрактной системы – принцип конкуренции – распространяется на уполномоченные органы. В Федеральном законе от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ были отдельно описаны действия заказчиков и уполномоченных органов, в новом законе упоминается лишь заказчик. В терминах Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ лицо, которому переданы полномочия полного цикла закупок, полномочия определения поставщика, обладает правами и обязанностями заказчика. Для реализации закупочной деятельности в большинстве случаев можно поставить знак равенства между понятиями «заказчик» и «уполномоченный орган», поскольку уполномоченный орган может управлять полным циклом закупки, начиная от планирования закупок и заканчивая платежами и приемкой.

Контрактная система закупок: обоснование, нормирование, ответственность за результат

Одна из новаций Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ – необходимость обоснования закупки, в том числе обоснования соответствия этой закупки целям хозяйственной деятельности учреждения. Цели закупок для бюджетных и казенных учреждений в Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ не обозначены. Пока этот пробел в законе не заполнен, нужно ориентироваться на соответствие закупки целям уставной деятельности учреждения и полученному госзаданию.

Также появляется нормирование закупок. Оно означает возможность для органов власти установить требования к закупаемой учреждением продукции. Нормировать можно количество закупаемой продукции, нагрузку, предельную стоимость. В том числе, можно установить характеристики, обязательные для закупаемых товаров, работ, услуг. На практике чаще всего встречается установление региональными министерствами экономического развития требований к закупаемым продуктам питания и предельной цены.

Важная особенность Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ – принцип ответственности за результат. Эта ответственность начинается с формирования целей и обоснования закупки и действует в процессе реализации закупки вплоть до получения результата. Контроль на всех этапах цикла закупки с января 2014 года расширен и будет проводиться уже с начала нормирования закупок. Сквозной контроль обеспечивается через присвоение закупке единого идентификационного номера, действительного со стадии планирования до заключения контракта. На практике это означает, что многозначный цифровой номер извещения о закупке, который присваивается на официальном сайте при публикации извещения, будет генерироваться уже на этапе планирования закупки.

Контрактная система закупок: кадровые вопросы

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ требует введения контрактных служб или контрактных управляющих. Это ключевые представители заказчика, отвечающие за полный цикл закупки, начиная от планирования и заканчивая исполнением и закрытием контрактов (договоров). Они планируют закупки, выбирают поставщика, координируют весь цикл закупки, отвечают за результат каждого этапа. При объеме закупок до 100 млн руб. юрлицо-заказчик вправе назначить контрактного управляющего, при превышении этого предела нужно создать контрактную службу. Работа контрактной службы регулируется отдельным внутренним положением, которое разрабатывается на основе типового Положения, утверждаемого Правительством РФ. Сейчас проект типового Положения проходит общественную экспертизу и контроль.

Принцип профессионализма означает предъявление к заказчику – его должностным лицам, контрактной службе, управляющим, членам комиссии – определенных требований в области профессиональных знаний и компетентности. Однако в полной мере этот новый принцип контрактной системы начнет применяться только с января 2016 года. Поэтому сейчас, особенно пока не установлена аккредитация программ в соответствии с Законом об образовании, не стоит торопиться с повышением квалификации специалистов по закупкам.

Контрактная система закупок: определение поставщика, банковские гарантии

Расширен ряд способов определения поставщика – добавились запрос предложений и такая разновидность конкурса как закупки с ограниченным участием. На практике это означает сокращение случаев закупки у единственного поставщика, что коснется и контрактов на закупку электроэнергии. В отличие от Федерального закона от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ, Федеральный закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ требует, чтобы закупка электроэнергии проводилась конкурентным способом, путем запроса предложений. О реализации этого положения нужно задуматься уже сейчас.

Изменена регламентация использования банковских гарантий. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ предполагает использование банковских гарантий только для обеспечения исполнения контракта (договора). Согласно Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ банковские гарантии могут служить также обеспечением заявок. Есть и исключения. Поскольку лицевые счета при проведении электронных аукционов ведутся оператором площадки, в этом случае применение банковских гарантий невозможно.

Контрактная система закупок: антидемпинговые меры

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ предлагает порядок применения антидемпинговых мер. Закупки разделяются на две категории – до 15 млн руб. и свыше этой суммы. Если участник аукциона на закупку свыше 15 млн руб. предложил снижение цены на 25 процентов и более, заказчик с помощью специального механизма может проверить добросовестность поставщика и при необходимости запросить дополнительное обоснование предложенной цены. Поставщик в этом случае обязан представить обеспечение контракта (договора) в полуторакратном размере. Так, если заказчик установил обеспечение контракта (договора) в размере 30 процентов, то при применении антидемпинговых мер исполнитель обязан представить обеспечение в размере 45 процентов. Для закупок объемом до 15 млн руб. поставщик может вместо полуторного обеспечения представить три ранее успешно исполненных контракта (речь идет именно о контрактах по закупкам, регулируемым Федеральным законом от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ или Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ). Давность таких контрактов должна быть не более года, и один из них по сумме должен составлять не менее 20 процентов начальной цены той закупки, в которой участвует поставщик. Для контрактов на закупку топлива, средств неотложной медицинской помощи, продуктов питания, лекарственных средств снижение цены на 25 и более процентов поставщик, помимо дополнительного обеспечения, сопровождает обоснованием цены. Это может быть, например, письмо дистрибьютора с указанием количества и цены передаваемого поставщику товара или документальное подтверждение того, что продукция имеется у поставщика в наличии.

Контрактная система закупок: мониторинг, аудит эффективности, экспертиза

Мониторинг закупок заключается в автоматическом контроле действий заказчика на официальном сайте со стороны единой информационной системы. Уже сейчас официальный сайт контролирует действия заказчика и при необходимости выдает рекомендации или предупреждения. Аудит эффективности будет проводиться Счетной Палатой РФ либо контрольно-счетными палатами субъектов РФ. Также введена обязанность заказчика привлекать экспертов, экспертные организации. В Федеральном законе от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ прописан конкретный перечень случаев, когда это необходимо для заключения контракта (договора).

Подтвердить квалификацию эксперта могут дипломы, сертификаты, свидетельства и иные подобные документы. Однако отрасль, которую должен представлять эксперт, законом не описана. Например, при закупке лекарственных средств для пациентов у единственного поставщика можно привлечь экспертов из трех областей. Во-первых, медэксперта, который подтвердит соответствие лекарства именно такого наименования потребностям пациента. Во-вторых, товароведа, способного подтвердить реалистичность цены, по которой планируется закупка, и отсутствие у препарата излишних потребительских свойств и характеристик. И, в-третьих, эксперта по закупкам, который оценит соответствие процедуры закупки требованиям законодательства.

Установлен запрет на аффилированность эксперта и заказчика, заказчика и поставщика, эксперта и поставщика. В том числе, экспертом не может выступать бывший сотрудник заказчика. Контролировать независимость заказчика, эксперта и поставщика друг от друга позволяют предусмотренные законодательством инструменты. Так, при закупке на сумму свыше 1 млрд руб. для федеральных нужд и свыше 100 млн руб. для нужд субъекта РФ в контракте указываются конечные выгодоприобретатели, которых поставщик обязан указать.

Контрактная система закупок: типовые контракты и контроль

Такое нововведение как типовые контракты с типовыми условиями снижает, в том числе, вероятность внесения в условия контракта дискриминационных для поставщиков норм. При разработке проекта договора (контракта) в процессе подготовки закупочной документации заказчик обязан проверить наличие соответствующих Федеральному закону от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ типовых контрактов для сферы, в которой планируется закупка. Типовые контракты размещаются в единой информационной системе на официальном сайте, каждый из них содержит изменяемую и неизменяемую часть. При отсутствии типового контракта учреждение может разработать собственный вариант. Использование типовых форм означает, помимо унификации содержания и условий контракта, стандартизацию порядка платежей.

При цене контракта свыше 1 млрд руб. Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ предписывает обязательный общественный контроль и общественное обсуждение закупок. Под общественным контролем понимается возможность для общественных организаций обжаловать действия заказчика. Правительство РФ урегулирует эту область дополнительными постановлениями. Кроме того, функции контролера в сфере закупок с 2016 года приобретает Федеральное казначейство. Нарушение условий договора (контракта) влечет за собой обязательное применение штрафных санкций.

При проведении конкурентной закупки в любом случае требуется обеспечение исполнения контракта. В некоторых случаях обеспечение исполнения контракта (договора) требуется даже при закупке у единственного поставщика. В законе описаны случаи исключений, когда заказчик вправе не требовать обеспечения исполнения контракта, – все они касаются закупок у единственного поставщика. Обеспечение заявок стало обязательным инструментом при проведении конкурса или аукциона.

Статья по материалам выступления А.Ю. Маковлева на онлайн-конференции БСС «Система Главбух».